不断完善化学品环境风险防控机制

    国际上环境保护高度关注的化学品所涉及的行业,几乎都是我国正在大规模生产且与国民社会生活密切相关的主要行业。我国化学品环境管理起步较晚,明显滞后于化学品产业的发展。《国家环境保护“十二五”规划》将环境风险防控作为一项重要任务全面推进,新《环境保护法》也提出建立环境污染与健康风险评估制度。我国将环境风险得到有效管控列为“十三五”环保总体目标之一,强调要构建全过程、多层级的环境风险防范体系。

    目前,我国实行目录管理与鉴别分类管理及登记管理相结合的方式,对危险化学品进行监督和管理,但受现有法规管制范围的限制,化学品管理尚未充分覆盖广泛的、潜在有害的化学品,而且化学品在空间管控、总量管控和准入管控等方面的管理比较薄弱,化学品环境管理与风险防控面临诸多挑战。

    1 化学品环境风险防控面临的挑战

    一是化工园区空间无序发展存在较大环境风险。我国除西藏以外,其他省(市、自治区)均有化工园区分布,近一半化工园区集中在东部沿海地区。虽然化工园区实行集中布局管理,但由于各地石化项目规模快速增长,集中发展变成分散发展。部分化工园区处于城镇人口密集区、江河湖泊上游、重要水源地、主要湿地和生态保护区,存在环境风险隐患。随着城市化进程加快,许多城市主城区逐渐向外围扩展。原处于城郊的化工厂逐渐与城市融为一体,安全防护距离不足问题突显。此外,化学品相关产业整体空间布局不平衡,“西煤东运,北油南运”等情况加剧了运输环节的环境风险。

    二是企业搬迁入园带来的环境风险显现。按照《石化和化学工业“十二五”发展规划》和《危险化学品“十二五”规划》要求,安全风险高、环境风险大、安全防护距离不足的城镇危险化学品生产、储存企业搬迁进入化工园区,或限期转产、关闭。目前,相关整改企业的遗留场地呈现高污染、高风险的特点,污染场地修复过程中存在二次污染风险。

    三是化学品区域性、结构性环境风险突出。当前,我国化学品储运和贸易活动频繁,化学品应用渗入到国民经济和社会生活的各领域和各环节,对人体健康和生态环境构成潜在风险。此外,化学品产业结构不合理,部分地区未充分考虑资源环境等制约因素。轮胎、纯碱、烧碱和电石法聚乙烯等传统化工产品过快增长,过剩态势日趋严峻。我国数万家的化工企业中90%属于小企业,化工工艺和污染控制水平较低。与此同时,还面临部分环境风险高的化学品产能向我国进行转移和集中的环境风险。

    四是化学品相关标准和行业准入协调性差。我国与发达国家化学品管理存在差距,国外已禁用或严格限用的部分化学品在我国仍然生产和使用。发布化学品环境安全管理标准的部门依据各自行业特点进行规范,造成标准之间存在不协调的现象。在化学品进出口方面,由于国内外危险化学品分类标准不同,导致产品在进出口过程中归类不同,给安全监管带来困难。目前,我国对化学品相关行业准入管理中,还未将区域资源承载能力、区域环境容量、产品结构、技术能源和环保水平统筹纳入综合考虑。在行业准入方面,《新化学物质环境管理办法》虽然提出新化学物质市场及环境准入制度,但偏重于关注新化学物质的危害性,对新化学物质参加的整个生产过程的全部污染物及其数量管理略显不足。在园区准入方面,《危险化学品“十二五”发展布局规划》、《石化和化学工业“十二五”发展规划》对化工园区规划均有准入制度的要求,提出制定危险化学品和监控化学品行业准入条件。但目前仍存在部分化工园区总体规划、布局不尽合理,园区企业准入门槛低的现象。

    当前和今后一段时期是我国化学品环境高风险期,守住安全底线难度较大。化学品区域性、布局性、结构性环境风险更加突出,究其根本原因在于体制机制的不适应。

    2 化学品环境风险防控机制的不足

    当前,化学品环境风险防控机制还存在以下不足。

    一是化学品环境风险防控顶层设计不完善。我国出台了一系列与化学品管理直接或间接相关的法律、法规及规章,对有效预防和控制化学品的危害起到了一定的积极作用。但我国化学品目前尚无专门立法,现行法规层次较低。有关化学品管理的规定分散在多部法规中,只是对化学品生命周期各个环节污染预防提出原则性要求,缺乏整体性、针对性、衔接性和操作性。目前环境保护法律体系关注的主要对象是污染源,而且现行法规通常只强调“危险化学品”的概念,导致化学品管理范围大大缩小。对一般类的工业化学品和除化妆品外的一般性日用消费化学品,除生产环节外的其他环节管理尚不明确和充分,致使化学品人体健康和环境安全管理不完善。

    我国化学品环境管理现有制度主要包括在有毒化学品进出口登记和新化学物质环境管理登记方面,如优先化学品环境管理制度、现有化学品风险评价与管理制度等,化学品环境管理制度仅停留在部门规章层面。我国当前化学品环境管理的顶层设计与其在国际上的生产和消费地位严重不匹配,不能为化学品安全管理提供充分的法律依据,不能很好地指导协调各管理部门。

    二是化学品环境风险管制性机制有待强化。我国有十余个相关国家部委对化学品进行管理,并初步建立了部门责任明确、分工管理的化学品管理行政管理体系。但目前的化学品管理范畴偏重于职业安全管理,在环境管理方面效力有所局限。目前还没有设立国家级别的化学品环境安全管理部门,国务院安全生产委员会和危险化学品安全生产监管部际联席会议制度对化学品的管理已经不能满足目前化学品环境安全风险管理的需要。

    化学品信息的申报、收集与公开是政府、企业与公众三者之间相互信赖与合作的基石。目前我国各级政府职能部门信息共享不足,不同省份之间、同一省份同一级别的部门之间合作机制尚未建立,化学品管理的专业机构、专业人员缺乏,专业监管能力不足。化学品新老交叠,通过生产、物流和消费等形式广泛传播,造成对化学品的监测和评估困难,其对人体健康和环境安全的危害性尚不能完全掌握。现行的环境监测主要针对常规污染物指标,缺乏针对需要进行风险防控的化学品的环境监测,各类环境公报也缺乏相应的化学品释放及危害信息公布。

    三是化学品环境风险防控基础数据不足。我国目前存在化学品生产和使用种类、数量、行业、地域分布信息不清,重大环境风险源种类、数量、规模和分布不清,多数化学物质环境危害性不清,有毒有害化学污染物质的排放数量和污染情况不清,受影响的生态物种和人群分布情况不清等问题。化学品生产、使用和进口等基础信息主要依赖国家统计局的年度国民经济统计数据,只能覆盖大宗化学品的信息。而对于大多数非大宗化学品尤其是工农精细化工产品的生产、使用和废弃情况,目前尚缺乏专门、可靠的统计数据。

    由于相关部门对化学品进行分工管理,各监管部门的“电子政务”网络缺乏沟通和统一规划,所用的数据库、软件、用户界面各不相同,导致软硬件接口不统一、信息标准不统一,各部门之间的系统很难对接,影响了信息流动,制约了信息的准确性和时效性。此外,公众缺乏及时获取真实、客观化学品安全信息的有效途径。针对化学品安全的数据库缺失,已有的一些化学品安全网站或数据库等大多存在权限问题,透明度不高。

    四是防控成本高使现有管理模式难见成效。目前,我国的化学品法规多参考发达国家的许可证模式,对化学品生产、运输等环节设置了多种行政许可。获得这些许可的企业和个人必须具备相应的安全、环保资质和条件,守法成本高。现有法规对违法行为的处罚力度相对较弱,加之一些地方和部门以罚代管、执法不严,使违法成本低。各部门发证前缺乏沟通,发证后疏于管理,客观上助长了一些获得许可证的企业和个人违规操作甚至非法转包的行为。

    另一方面,化学品环境污染场地修复虽然可以使老工业区转型升级,并带来巨大的经济效益和社会效益,但目前很多场地污染责任主体不明,造成很多污染场地处于无人治理的状态。目前我国针对污染场地的环境管理仍处于起步阶段,适用技术少、处理成本高、资金来源途径少,缺乏技术特色突出的实力型企业。在相应的政策法规、技术和系统管理、回报模式等方面还不成熟的情况下,企业积极性不高。

    3 对策建议

    对完善化学品环境风险防控机制,笔者有如下建议。

    一是加强顶层设计和体制机制建设。我国应积极与国际管理体系接轨,在借鉴国外先行经验和国际惯例基础上,制定化学品综合性环境安全管理的基本法律法规,将分散在十几部法律、条例中关于防治化学品环境污染的规定整合,将化学品环境风险、生产安全和人居健康等方面有机结合。建立健全化学品环境管理制度,并以法律的形式固定下来。完善化学品环境风险防控体系,将风险评价、环境准入、化学品产业结构调整、布局优化、清洁生产、绿色化学等纳入法规管理。以法律形式明确牵头部门和协同部门的权责,保证各部门协作顺畅,实现化学品各环节无缝监管。在化学品监测、监管规程类标准基础上,制定执行操作所需要的检测方法标准,统一现存的各种化学品相关标准,加强执行标准的可操作性。

    二是发挥规划环评对化学品的管理作用。与传统“三废”的环境污染防治末端治理模式不同,源头风险防控是化学品环境管理的根本出发点,优先管理、预先防范、全过程管理等原则应贯穿于化学品环境管理过程中。环境保护部出台了《关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作的意见》、《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见(试行)》等一系列环评制度性文件,以加强规划环境影响评价对建设项目环境影响评价工作的指导和约束。化学品环境风险管理应以此为契机,把环境影响评价贯彻在项目建设的全过程,加强对化学品相关建设项目的过程严管,推动园区建设项目环评审批制度改革。

    三是加强化学品环境风险管理技术支撑。目前,我国化学品环境管理在多项关键支撑技术上严重不足。面对不断发展和逐渐健全的化学品风险管理政策法规和标准体系,急需加强实验室检测技术支撑体系,实现化学品安全监测实验室数据国际互认。着力建立并逐步完善化学品测试鉴别、风险评价、全球化学品统一分类和标签(GHS)、化学品行业准入与规划布局、环境监测及预防预警技术,推动国家良好实验室规范(GLP)建设;建立完善化学品环境检测、检测方法与标准体系;加大科研投入,推进有毒化学品替代、绿色化学、废弃化学品最佳安全处理处置技术等领域的研究。此外,应尽快建立化学品基础信息收集与管理体系,建立完善化学品信息公开体系,建立国家级化学品基础信息的管理平台,以及化学品风险预警平台。

    四是提高化学品突发事件应急处理能力。由于化学品特殊的理化性质、新物质不断出现和相关突发事件环境风险的不确定性,当化学品相关环境污染突发事件出现时,首先应及时准确评估环境污染的危害程度,快速评估此次突发事件是否存在潜在连锁事故风险。在此基础上,评估此次环境污染事件对环境可能造成的中长期影响,并有针对性地提出减轻环境污染压力和保护方案;提出相应的环境修复、生态补偿方案和环境污染赔偿方案;检查本次环境污染事件发生前的预警机制以及决策的制定是否妥当,并及时加以改进和完善,建立及时、有效的公众信任机制。目前,急需建设化学品应急救援队伍,建立健全高危行业企业应急救援队伍,形成区域救援能力。

    作者单位:环境保护部环境工程评估中心

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