从经济学角度看河长制

    在环境保护过程中,有两个关键的经济学问题亟须破解,其一是如何理解环境保护与经济增长的关系;其二是如何决定环境保护的制度和政策。如果说,前者是方向性的大局问题,那么后者便是操作性的细节问题。

    当下,已经确认环境保护是与经济增长同等优先的重大挑战,是社会经济中长期的重点工作内容和方向。在此前提下,环境保护的制度与政策选择就尤为凸显其重要性。一个好的制度和政策可以大大提高生态环境保护的效率,缩短从此岸到彼岸的距离。否则,即便具备美好的初衷,也难以解决生态环境持续恶化的顽症,结果只能令社会经济蒙受巨大损失。

    作为近期生态环境保护工作和改革措施的重中之重,在全国范围内逐步实施的“河长制”,其背后的经济学含义值得深思。

    从经济学的视角看,如果将一地生态环境及自然资源视为一种经济化的产权,那么为何这种产权与其他私人物品产权不同,经常屡受外界侵犯,得不到充足的保护呢?其原因在于,这种产权的利用存在外部性特征。正如100年前著名福利经济学家庇古所言,生态环境以及自然资源的利用过程会产生社会成本,也就是一种不为私人所承担的外部成本,正是这种成本上的不对称性带来了生态环境及资源破坏的种种问题。

    这里面有两层含义:一是生态环境保护有福利效应。克服外部性问题的结果,将是改善社会总体福利,这恰恰是一切生态环境保护制度和政策的基石。这一基石意味着,任何单纯以环境保护本身为目标,而不能满足福利改善条件的制度和政策都值得商榷。二是生态环境保护有分配效应。在某些情况下,保护生态环境的确可以改善社会福利,但却也有可能波及社会公平,影响社会收入的合理分配。这是因为,在克服环境外部性的过程中,生态环境和资源产权背后的收益存在错配的可能性,进而加剧收入贫富差距。基于此,一项生态环境保护制度和政策的建立有必要思考,其是否在消除外部性,同时又是否在最大程度上维护了社会的公平公正。

    就河长制而言,“河长制”表面上是生态环境保护的一个行政总动员,实质上是以打破区域和部门行政权力界限的方式来克服生态环境和资源利用的外部性。众所周知,就流域而言,其最为显著的外部性挑战根源于各种层面的行政权力分割,其中包括有岸上和岸下之间的、上游和下游之间的、不同河段之间的,以及甚至是左岸与右岸之间等等的行政管辖权力分割。正因为有了这种种的行政权力分割,各家自扫门前雪,才致使外部性问题迟迟得不到根治,其结果自然就是,九龙治水而水不治。应该说,河长制为流域和河流设置高规格的总负责人,这抓住了生态环境外部性问题的源头,有助于彻底解决行政权力分割的旧弊。

    譬如,在近期公布的上海市河长制执行方案中,市长担任总河长,各个区县的负责人担任相应河段的河长。这意味着,在河流的治理上,至少在形式上实现了区域内部行政权力的统一,使得河流生态环境质量得以在总河长和各层级河长的专门治理下得到改善。

    “河长制”虽然是江浙等地十余年改革努力的成果,但却是经济发展使然,生态环境保护制度演进水到渠成的一个结果。通过归拢行政权力来解决流域环境污染问题的好处不言自明,难处却又在哪里呢?既然河长制可以克服外部性,那为何久久未能推广?笔者认为,问题的关键在于成本核算,通过河长制固然可以克服外部性,带来收益,但未必就一定可以改善社会总福利。

    道理很简单,河长制也有制度成本,这个制度成本一方面取决于制度本身,任何新制度的执行必然付出相应的直接支出;另一方面取决于能力,也就是是否具备了执行河长制的相应管理水平。如果说,前一种成本仅是人力物力等硬件上的代价,那么,后者考验的是一种软实力。这个软实力的本质体现在生态环境保护上,就是行政和思想动员是否充分,政府职能是否调校到位。而无论是哪种成本,都需要我们不仅在经济发展上积累足够的力量,而且在制度建设上励精图治。就此而言,河长制如能在全国范围内顺利推行,实则是离不开前期在经济发展和制度建设上的各种努力和准备。否则,过早和过晚推动各种流域治理行政权力的归拢都有可能无限放大成本,而使得外部性问题的解决变得得不偿失。

    值得注意的是,在河长制的实施方案中,固然强调在大方向上通过消除行政权力分割进而解决外部性问题,同时也并没有忽视细节中的“魔鬼”,即外部性问题背后所隐藏的分配问题。如前所述,在克服外部性问题的过程中,有可能带来利益的再分配。譬如,通过对上游河段环境的治理,解决了对下游河段环境的外部性影响,其结果是增加社会总福利,但更多的福利或好处实则落在了下游头上,造成不平衡的发展,有碍社会福利的公平分配。尽管国家在同步实施流域生态补偿方面的制度改革与尝试,但河长制也积极地考虑解决可能在分配上造成的挑战。

    一方面,河长制的具体制定、实施与考核都以省级政府为主导,建立省、市、县、乡4级河长体系,这实则给予省级地方政府在河流治理的实际工作中很大的自主权,这个自主权正是确保在区域内部实现平衡发展和公平公正发展的重要基础。另一方面,河长制强调“一河一策”、“一湖一策”。也就是倡导有针对性地解决河流环境问题,将河流环境治理的灵活性与环境保护的原则性相结合。这实则也是在为差异化的产业规划、财政支持以及生态补偿等方面的措施做铺垫,其实质也正是在发展条件差异化的基础上尽可能地实现发展的平衡性与公平性。

    总之,万变不离其宗,如果从经济学的视角出发来思考环境保护制度和政策,我们所需要的就不仅仅只是简单的制度和政策,还必须让制度和政策满足相应的条件,来同步改善社会福利和实现共同富裕。

    作者系复旦大学环境经济研究中心副主任

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  • 河长制,经济学,环境保护
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