坚守生态红线 促进绿色发展

    绿水青山就是金山银山。破解发展难题,厚植发展优势,必须牢固树立并切实贯彻绿色发展理念,划定并严守生态保护红线对绿色发展具有重要的保障作用。近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》。笔者认为,生态保护红线要划得实、守得住,需要优化设计,做好如下几点。

    一是领会划定生态保护红线的意义。

    划定并严守生态保护红线是留住绿水青山的战略举措,是提高生态系统服务功能的有效手段,是实施国土空间用途管制的重大支撑。党中央、国务院站在对历史和人民负责的高度,在新常态背景下推进生态保护红线划定工作,是推进国土空间保护和用途管制的一项基础性制度安排。生态保护红线管控体现了通过空间约束从源头上预防或治理污染的理念,是从总体上改善环境质量、全面建成小康社会的必然选择。

    二是明确生态保护红线划定对象。

    生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的空间边界与管理限值,是保障和维护国家生态安全的底线和生命线,通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域,以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。生态保护红线范围必须涵盖所有的国家级、省级禁止开发区域,以及有必要严格保护的其他各类保护地等。因此,生态保护红线具有系统完整性、强制约束性、协同增效性、动态平衡性与操作可达性等特征。

    三是统一生态保护红线管控要求。

    作为生态安全的底线,生态保护红线划定后,应根据管理类型做到“一线一策”,满足以下管控要求。

    功能不降低:生态保护红线区内的自然生态系统功能能够持续稳定发挥,退化生态系统功能得到不断改善。

    面积不减少:生态保护红线区边界保持相对固定,区域面积规模不可随意减少。

    性质不改变:生态保护红线区内的自然生态用地不可转换为非生态用地,生态保护的主体对象保持相对稳定。

    责任不削减:生态保护红线区的自然生态系统必须根据分工实行严格管控,各级党委、政府和相关主管部门对红线区共同履行监管职责。

    系统不独立:落实“山水林田湖是一个生命共同体”的理念,最终形成生态保护红线全国“一张图”。

    四是厘清与其他相关区划的关系。

    生态保护红线与主体功能区划的关系。主体功能区规划是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划,它强调以行政单元为边界,根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力而确定的不同开发方式和开发格局的国土空间单元,涵盖了国土的全部空间。而生态保护红线则更加明确具体,强调的是对具有重要生态功能区域的保护,主要针对以提供生态产品为重点的生态地区。因此,生态保护红线是在主体功能区规划指导下实施生态空间保护和管控的具体制度,也是落实主体功能区规划的重要举措。

    生态保护红线与生态功能区划的关系。生态功能区划是指根据区域生态环境要素、生态环境敏感性和生态服务功能空间分异规律进行的空间区域划分,是建立在区域生态环境特征及空间分异规律基础上的,是根据区域不同等级生态系统的整体联系性、空间连续性、相似性和相异性,探讨其生态过程的特征和服务功能的重要性。生态功能区划能够充分认识区域生态系统的结构、过程和功能,是生态保护红线划分的基础。生态保护红线的划分则是生态功能区划的深化和拓展,进一步明确了生态环境敏感和生态系统服务功能重要的区域,从空间管控效果来看,生态保护红线更具落地性。

    生态保护红线与环境功能区划的关系。环境功能区划是依据社会经济发展需要和不同地区在环境结构、环境状态和使用功能上的差异对区域进行的合理划定,目的是基于区域空间的资源和环境承载能力,通过辨析面临的环境问题和环境保护压力,分区制定环境保护目标和明确环境保护相关政策措施。环境功能区划是实现科学管理环境的一项基础工作,按环境要素进行分区,包括水、大气、土壤和生态等环境要素,其结果往往表现为不同环境要素的区划,更侧重于对单要素环境管理的需求。而生态保护红线是多个生态要素综合的分区,强调针对不同生态系统结构和功能的空间综合管控,生态保护红线更加重视管理的可操作性。

    五是细化评估监管生态保护红线。

    由于生态功能重要性及生态敏感性/脆弱性评价的基础数据要求很高,很多数据可获得性差,所以划定生态保护红线要经过“科学评估、明确范围、勘定边界”3个步骤,而且要明确基础数据的精度,利用统一的评估方法识别生态功能极为重要和生态环境极为敏感脆弱的区域,纳入生态保护红线,并落实到具体地块。

    生态保护红线一旦划定,就要制定生态保护红线监测评估的技术标准体系,建立结构完整、功能齐全、技术先进、天地一体的生态保护红线数字化综合监管平台与台账系统,采取系统全过程监管。一要源头严防,优先考虑生态保护红线的约束性,从源头上就切断破坏生态保护红线的行为;二要过程严管,建立生态保护红线常态化执法机制,加强日常巡护和执法监督;三要后果严惩,对造成生态保护红线破坏和导致严重后果的党委政府和责任人严肃追究责任。

    六是分步分类划定生态保护红线。

    《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》明确要求,2017年年底前,京津冀区域、长江经济带沿线各省(直辖市)划定生态保护红线;2018年年底前,其他省(自治区、直辖市)划定生态保护红线;2020年年底前,全面完成全国生态保护红线划定;到2030年,生态保护红线制度有效实施,国家生态安全得到全面保障。

    同时强调,根据生态保护红线区域的类型与特征,结合保护区域的实际需求,“只分类不分级,一条红线管到底”。即具有重要生态功能、必须强制性严格保护的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋等生态空间,统一划入生态保护红线,不再单独划定森林、湿地、草原等领域生态红线,避免要素管理对生态系统完整性造成分割,提升每个生态保护红线区域的空间红线划定成色。

    七是加强红线保护区域补偿修复。

    针对生态保护红线范围内的区域,要加快健全生态保护补偿制度,完善国家重点生态功能区转移支付政策,推动生态保护红线所在地区和受益地区探索建立横向生态保护补偿机制。同时,结合山水林田湖修复方案,采取封禁为主的自然恢复措施,分区分类开展受损生态系统修复,改善和提升生态功能,提高生态系统的完整性和稳定性。按照陆海统筹、综合治理的原则,开展海洋国土空间生态保护红线的生态整治修复,切实强化生态保护红线及周边区域污染联防联治,重点加强生态保护红线内入海河流综合整治。

    八是严格落实评价考核与责任追究。

    生态保护红线是生态安全的体现,环境保护部门应联合发改等部门建立生态保护红线评价机制,从生态系统格局、质量和功能等方面建立生态保护红线生态功能评价指标体系和方法,定期组织开展评价。同时,要加强生态保护红线执法监督,并将考核与监督结果纳入生态文明建设目标评价考核体系,对违反生态保护红线管控要求、造成生态破坏的部门、地方、单位和有关责任人员,按照有关法律法规和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等规定实行责任追究。

    九是完善生态保护红线协调与保障。

    鉴于生态保护红线管控涉及环保、林业、国土、水利等相关部门,需要明确任务分工,构建有效的协调机制,建议成立生态保护红线专家委员会与生态保护红线制度实施领导小组,形成生态保护红线管控组织框架,明确职责权限,推动生态保护红线有关立法,研究出台相应的生态保护红线管理法规条例。同时,加大政策宣传力度,及时准确发布生态保护红线划分、调整、保护等信息,保障公众知情权、参与权和监督权,形成生态保护红线管控的合力,保障经济社会的绿色发展。

    笔者认为,划定生态保护红线是维护国家生态功能基线的客观需要。只有划定生态保护红线,才能优化国土空间开发格局,理顺环境保护与绿色发展的关系,改善和提高生态系统服务功能,构建结构完整、功能稳定的生态安全格局,从而维护国家生态系统安全。

    划定生态保护红线是不断改善环境质量底线的技术关键。只有划定生态保护红线,才能将环境污染控制、环境质量改善和环境风险防范有机衔接起来,确保环境质量不降级并逐步得到改善,从源头上扭转生态环境恶化的趋势,建设天蓝、地绿、水净的美好家园。

    划定生态保护红线是控制国家自然资源利用上线的现实需求。只有划定生态保护红线,才能引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应,促进各类资源集约节约利用,保障我国经济社会的绿色发展。

    (作者单位:环境保护部华南环境科学研究所)

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