环保类PPP有苗不愁长?

    ●农工党中央提交的建议认为,PPP模式的推进,极大地提升了环保产业市场化程度,拓宽了环保产业发展空间。然而,在项目快速增长的同时,也出现了不少问题

    近年来,随着PPP模式热度持续升温,环保类PPP项目凭借预期盈利稳定等特点,受到的关注也比较多。

    “我国环保领域PPP项目进入了落实推进和调整改进的重要阶段。” 全国工商联环境商会首席环境政策专家骆建华认为,环保类PPP项目更考验企业对技术、资金、管理及资源等的整合能力,现有财政部PPP项目库发布的多个环保项目,最终都归属于具有较强整合资源能力、能够获取与项目周期匹配的长期资本,并具有技术实力、工程能力或运营能力的企业。

    环保类PPP发展势头良好,但项目推进几年的时间里,依然存在的问题有哪些,如何改进?今年全国两会期间,不少提案关注于提出解决思路。

    PPP模式推行多年忧虑仍在

    社会资本投资积极性不高、重建设轻运营是主要问题

    截至去年10月,财政部全国PPP综合信息平台项目库已收录3批10685个已实施或待开发的PPP项目,总投资预计12.7万亿元。其中,环保类PPP项目达2042个,投资额为1.44万亿元,分别占入库PPP项目总数和投资总额的18.1%和10.7%。

    特别是去年发布的第三批示范项目中,生态建设和环境保护项目仅次于市政工程和交通运输项目。同时,环境保护类项目的投资金额也有大幅提升。

    农工党中央近日提交的《关于创新环境PPP模式推动环保产业转型发展的建议》认为,PPP模式的推进,极大地促进了环保产业市场化程度,拓宽环保产业发展空间。然而,在项目快速增长的同时,也出现了不少问题。

    “社会资本融资难等问题,不仅制约了PPP模式的应用,也可能制约环保产业自身发展。”提案指出。

    比如,PPP项目库适合社会资本介入的环保项目较少。由于部分项目招标文件不具有执行性和操作性;前期招投标耗时长、手续费高,合同周期长,可能造成灵活性不足和不确定性风险高等问题,导致社会资本投资积极性不高。

    其中,招标程序及文件的公正性和合理性有待加强值得关注。某些地方在拟定环保项目标书评审指标及评分标准时,甚至将“注册资本金”等作为评标因素来衡量投标企业规模和实力,忽视了环境专业技能的要求。

    “项目工程重建轻运,导致环保设施运营类项目及企业回报率下降,项目能否实现预期的环境治理功能还存在较大风险。”骆建华指出,随着环保市场的打开,部分建筑类企业中标环保项目后,在工程建设阶段获得高额利润,挤压了环保设施后期运营的合理必要成本。

    此外,环境商会《关于推进环保领域PPP项目实施的提案》中还提出其他问题:如项目边界划分不科学。我国推进环保类PPP项目,多以县域行政范围为单位进行项目招标,而这种以行政区域为自然边界的划分方式,不利于开展综合性环境整治,也忽视了环境技术的适用性和资源条件的差异。比如,垃圾焚烧项目若垃圾处理规模小,会导致经济性低且环境风险加大。

    此外,一些地方政府融资及偿债能力差异大,信誉和契约精神不强。一方面,不同地区地方政府,其付款能力、信誉等均有差异,企业风险评估难度增大。另一方面,PPP项目基本为中长期,项目运营期内可能面临地方政府支付不及时,合同协议与新规章冲突等争议解决问题。

    如何提高社会资本积极性?

    完善投资回报机制,推进金融创新,强化税收优惠政策

    目前,围绕环保类PPP项目,业界最关心的问题是投资回报机制的建立,由于项目公益性较强,大多数领域均以政府付费为主。但有限的政府支付能力可能对环保市场的扩展产生局限,因此创新环保类PPP项目投资回报机制尤为重要。

    对此,农工党中央建议,重点强化投资回报机制与治理模式创新,加速环保产业从工程服务为主向效果服务转型升级,更好地适应以环境质量改善为核心的环境管理要求。

    比如,将环境治理作为释放环境资源价值的渠道,积极推进资源组合开发模式。在生态修复领域,可与周边土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的资源开发项目组合,实现环保产业与其他产业的融合发展,吸引社会资本投入生态环保领域。

    在垃圾处理处置,农作物秸秆、畜禽养殖粪便治理以及水资源短缺地区的污水处理回用等领域,大力推行资源化处理技术,形成新的投资回报渠道,缩小政府财政支付规模,释放潜在市场空间。

    这样的开发思路下,环保企业研发与资源化需求相应的技术显得尤为重要。对此,环境商会提案指出,推行依效付费机制将倒逼环保产业市场准入门槛的提高,增强环保企业技术研发与创新动力。

    “依效付费将提高社会资本专业技术门槛,同时政府部门也做好把关。”骆建华认为,在环保类PPP项目实施方案与物有所值评估审查等环节,环保部门要对项目的环境效果与依效付费机制进行重点审核,对于尚未考虑绩效考核或依效付费机制不合理的项目,不予纳入财政部和国家发改委PPP项目库。在社会资本采购评审环节,政府应加大对环保类PPP项目技术方案与环境效果的评价分值。

    此外,环境商会提案还建议,完善环境服务价格调整机制,定期开展项目价费政策的督查评估。加强地方财政承受能力评价,对社会资本的权益保障做出制度设计。

    由于环境基础设施项目体量大、投资金额高,企业仅仅依靠传统自有资金加负债的方式难以保障持续投入。业界普遍认为,应进一步推进环保类PPP项目金融创新,激发市场活力。比如,在国家和地方层面研究设立金融机构投入为主、政府引导为辅、市场化运作的环境保护基金,采用债权为主的使用方式,政府以无息投入让利于社会资本方,降低社会资本融资成本。

    骆建华认为,尤其是国内环境修复行业,面临污染土地底数不清,商业模式不清晰等困境,可借鉴美国超级基金及我国社保制度,引导石油石化企业设立土壤修复基金或清洁基金。

    同时,农工党中央提案还提出完善环保类PPP项目公司税费优惠政策,提高社会资本的积极性。如研究出台支持环保类PPP项目的税收优惠政策,加大增值税、企业所得税、契税等主体税种的税收政策优惠力度。

    “环保类PPP项目公司以其税后利润直接投资于本企业增加注册资本,或作为资本股权投资其他PPP项目,经营期不少于5年的,可按不少于40%的比例退还其再投资部分已缴纳的企业所得税税款。”提案建议。

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  • PPP模式,社会资本,环保产业
( 网站编辑:钱坤 )
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