编纂环境法典的建议能否引起共鸣?

    环境法是改革开放以来我国发展最为迅速、立法最为活跃的法律部门之一。经过近40年的发展,环境法律体系的框架已基本形成,环境保护主要领域已基本实现有法可依。然而,与环境立法数量快速增长形成强烈反差的是,我国近年来环境质量总体仍未实现根本性好转,环境纠纷也频频出现。

    在全国人大代表、全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅看来,这些反差的出现,与我国现行环境立法所采取的分散式立法模式密切相关。她表示,分散式立法模式难以解决行政部门主导环境立法的问题,难以解决环境法律间的重叠与冲突问题,难以解决法律修改滞后的问题。

    “消解上述弊端的有效路径,就是编纂环境法典。”吕忠梅在接受本报记者专访时这样表示。她建议将环境法典编纂列入第十三届全国人大常委会立法计划,并适时启动相关的研究论证工作,待条件成熟时提请审议。

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    现行环境立法模式存在哪些问题?

    分散式的立法模式,导致了不同法律之间存在相互重叠与冲突等问题

    分散式环境立法有其特定的时代背景和历史功绩。随着环境保护进入攻坚阶段,这一模式的弊端也开始出现。

    “当前,我国环境立法已形成了较为完善的法律体系,立法数量蔚为可观。但这些陆续制订出台的法律,前后时间不一,存在重复、冲突、空白、不衔接等一系列问题。”吕忠梅说。

    据介绍,我国目前采取的是以《环境保护法》为统领,以污染防治法、自然资源法、生态保护法为主干,以行政法规、部门规章和地方性立法为补充的立法模式。这一模式在很大程度上促进了我国环境立法的科学化,为我国环境法律体系的构建做出了不可磨灭的贡献。但随着经济社会的飞速发展,这一模式已不能适应现实的需要。

    让吕忠梅等法学工作者感到困惑的是,《环境保护法》在2014年修订的时候,当时已被确立为环境保护领域的综合性法律,从理论上讲应该有统领其他法律的地位或效力。但是从立法效力来讲,全国人民代表大会通过的法律是基本法,全国人大常委会通过的法律为普通法,“我们现在通过的所有环境保护的法律都是由全国人大常委会通过的。所以新环保法实施后,多部单行法律修订时,必然会遭遇尴尬。”

    “国家已经启动了多部单行环保法的修订工作,这两年环保法修订过程中遇到的一个非常大的问题,就是如何处理综合性法律与单行法的关系问题。从立法效力等级上看,《环境保护法》严格说难以归类于基本法,它与《大气污染防治法》《水污染防治法》《噪声污染防治法》具有同等效力。但《环境保护法(修订案)》的立法说明中说了它具有基础性的地位。这就会带来一个问题:各单行法在修订时,如何处理与《环境保护法》之间的关系?是照搬《环境保护法》的内容还是根据《环境保护法》做出实施性制度安排?与环保法是衔接关系还是补充关系?”在吕忠梅看来,正是这种分散式立法模式,造成了环境保护领域法律之间的相互重叠与冲突。

    这也导致了我国现行环境法律体系在一些方面呈现出碎片化、相互重叠乃至相互矛盾的状态:将各污染防治单行法相比较,其篇章结构乃至条文内容相差不大,有些除了名称之外,大抵上能够相互替代;一些省份的实施条例或者实施细则,也基本上是对单行立法的重复,甚至谈不上细化;加之立法时间有先后,不同法律之间对于同一问题的规定有时相互矛盾和相互冲突,导致法律执行和适用上的困难。

    当前,我国实行立法规划和年度立法计划制度,每届人大任期内通过的法律极为有限,而环境法律体系又较为庞大,当一部法律修订时,若其他法律没有进行“一揽子”修订,就会人为引起法律规定的不一致,从而导致法律适用的冲突。作为环境领域基础性、综合性法律的新《环境保护法》修订后,其他单行立法亦应同时修订。但截至目前,仅有《大气污染防治法》完成了修改,《水污染防治法》的修改正在进行中,其他法律尚未进行修订。

    “因此,分散式立法模式难以解决法律的系统性问题,对于法律的及时修订也会带来影响。”吕忠梅说。

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    编纂环境法典的必要性何在?

    可以系统解决现行环境立法存在的重复、冲突、遗漏、滞后等问题

    当前,民法典的编纂工作正如火如荼,环境法典编纂很容易被认为是搭民法典的“便车”。但是在吕忠梅看来,事实上,与民法典相比,环境法典编纂有其内生的必要性与正当性。

    “一方面,环境法典能够较好地满足环境保护工作对法律制度的整体性、系统性需求;另一方面,通过环境法典的编纂,可以系统解决现行环境立法存在的重复、冲突、遗漏、滞后等问题,并通过国家立法机关主导立法的方式,消除过去环境立法存在的局限。”

    “正如习近平总书记所讲,山水林田湖是一个生命共同体,对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”吕忠梅说,以民法为代表的传统法律部门往往以静止、孤立的视角看待环境问题,忽略生态环境作为复杂系统的特性。只有编纂一部环境法典,才能实现对环境问题的有效应对。

    我国现行环境立法存在重复、冲突、遗漏、滞后等问题,加上难以实现相关法律的“一揽子”修订,导致上述问题迟迟难以解决,严重影响了环境行政执法和法律适用工作。

    “编纂一部环境法典,能够克服上述问题,并且能够降低今后修改法律的难度;更为关键的是,环境法典作为环境领域的基本法律,涉及多个部门、多种利益的协调问题,需要由全国人大及其常委会主导立法工作,能够有效应对目前立法存在的问题。”吕忠梅说。

    吕忠梅指出,通过法典化编纂,明确环境法在我国立法体系中的独立领域地位,才能将《环境保护法》真正上升为基本法。真正解决将生态环境保护纳入经济社会发展全过程,从立法上统筹考虑环境资源的经济价值与生态价值,当环境价值与其他价值发生冲突时,保证环境法可以从效力位阶上与民商法、经济法等相互协调,实现保护优先的价值目标。

    “通过编纂环境法典,使《环境保护法》真正成为环境保护领域的基本法,有助于提升环境保护的位阶,真正落实生态文明建设和绿色发展的要求。”吕忠梅说。

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    编纂环境法典时机和条件是否成熟?

    编纂环境法典的社会土壤已经形成,也具备了较为坚实的立法基础

    法典编纂需要一定的内、外部条件。从内部而言,法典编纂需要具备相应的现实需求、立法基础和立法技术;从外部而言,法典编纂需要凝聚社会共识。吕忠梅说,综合来看,当前进行环境法典编纂的时机和条件已经具备。

    一是编纂环境法典的社会土壤已经形成。今日中国,围绕生态文明建设、绿色发展转型,人们对环境保护的共识度正在提升、公约数正在形成:生态文明建设有了顶层设计和总体部署,构筑了社会主义建设总体布局中的“绿色谱系”;经济社会发展的资源环境瓶颈亟待突破,人民群众对良好生态环境的需求与日俱增,成为转型升级的“绿色动力”。全社会对生态文明建设的高度重视,正是环境法典编纂最深厚的土壤。

    二是编纂环境法典已经具备较为坚实的立法基础。截至目前,我国已制定了环境保护法律10件、资源保护法律20件、环保行政法规40件,环保部门规章数百件,相关地方人大和政府制定了地方性环保法规和规章1000余件,最高人民法院等还出台了关于环境犯罪、环境民事公益诉讼、环境侵权责任等方面的司法解释。这些法律法规和司法解释为环境法典编纂积累了宝贵的经验。

    同时,我国目前有着一支世界上数量最为庞大的环境法学研究队伍,经过数十年的努力,在很多问题上已经逐步形成共识,能够为环境法典编纂提供学理上的支撑。

    编纂环境法典,其具体路径应该是什么?吕忠梅介绍说,首先应将环境法典编纂纳入第十三届全国人大常委会立法计划中的第三类项目,启动相关的研究论证工作;并根据研究论证工作的进展,适时调整为第二类项目,在条件成熟时提请审议。

    其次,由全国人大常委会牵头成立环境法典编纂的领导机构,组成环境法典编纂工作机构,制定工作计划,决定研究项目,组织开展理论研究与调研、论证工作。

    最后,需要由全国人大常委会以研究项目形式委托最高人民法院、最高人民检察院、环境保护部、中国法学会环境资源法研究会等部门,具体开展环境法典编纂基础理论研究、国外环境法典及研究成果翻译、我国现行环境资源法律梳理、环境执法成效评估、环境司法案例研究、环境法典条文起草等相关工作,为完成法典编纂提供理论与实践支撑。”

    “我国目前面临的环境形势以及环境立法的难题,是其他国家所不具有的。编纂环境法典,不仅是我国的现实需要和内生需求,也是我国在法典编纂领域可能为世界提供范例的一个领域。” 吕忠梅说。

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