设立环境警察锻造环保新利器

    我国的环境问题已证明,遏制环境违法、治理环境污染,仅靠环保部门的行政执法显然不行。设立环境警察,实现环保行政执法与刑事司法“两手硬”,才是解决环境问题的重要手段。

    在全国两会上,十二届全国人大代表、广东国鼎律师事务所主任朱列玉向大会提交的“设立环境警察加强对环境污染行为刑事打击”的建议,在环境形势严峻的当下引起了强烈关注。

    事实上,在近年各地的两会上,地方的代表、委员向大会提交设立专门环境警察的议案、提案不在少数。设立环境警察,是当前形势下保护生态环境、推进生态文明建设的形势所迫、现实所需,是加大环境执法力度、打击环境领域违法犯罪的大势所趋、必然选择。连同之前在法院系统内设立专门的“环境资源审判庭”一起,在公安部门内设独立的环境警察,将使我国打击环境违法犯罪进入专业化的新阶段。

    各地设立环境警察的探索与实践

    1月7日,北京市委副书记、代市长蔡奇与市民座谈时表示,北京将采取组建环境警察队伍等诸多铁腕治霾新政。1月18日,北京市公安局“环境食品药品和旅游安全保卫总队”正式揭牌成立,作为“环食药旅安保总队”的重要组成部分,满编50人、被称为北京“环境警察”的环境保护支队同日亮相。除市级层面外,各区公安分局也将组建自己的环境警察队伍。

    其实,设立环境警察并非北京首创。在此之前,不少地方为应对环境污染案件频发的势头,强化刑事问责,对此已作了探索实践。如2006年3月,河北省安平县公安局成立“环保公安”,在县环保局设环境保护派出所。又如,2012年8月,山东省公安厅组建食品药品与环境犯罪侦查总队。2013年9月,河北省公安厅成立环境安全保卫总队,同步在设区市公安局设环境安全保卫支队、在重点县公安局设环境安全保卫大队。2015年6月,江苏省公安厅设立食品药品和环境犯罪侦查总队。目前,全省13个设区市公安局全部设立了“食药环支队”。江苏省多地警方还派出警察进驻环保局,设立环保警务室,实行行政和刑事联合执法、联合办案。

    统观各地的探索实践,“环境警察”的运行模式主要有两种。一种是公安局将普通公安干警派驻环保局,与环保局内设的环境监察或法规部门合署办公,在环境执法时同时出动、联合执法。另一种是在公安局内部设立“环境警察”这一单独部门,日常工作侧重于针对刑法第三百三十八条规定的“污染环境罪”进行刑事执法、独立办案,有时参与环保部门的联合执法行动。

    其实,第一种情形系临时性的“环保+警察”,是环保部门与公安部门探索的协作、联动执法,并非真正意义上的“环境警察”。笔者认为,从长远发展来看,应在我国已设立的刑警、特警、户籍警、治安警察、交通警察、林业警察、海关缉私警察、铁路警察序列之外,单设“环境警察”,作为一个新的独立警种。可以借鉴林业警察和海关缉私警察的运行模式,由公安部门与环保部门双重领导,肩负刑事司法侦察和行政执法两种职能,深度融入环境执法监管。

    设立环境警察的必要性

    我国的环境问题已证明,遏制环境违法、治理环境污染,仅靠环保部门的行政执法显然不行。设立环境警察,实现环保行政执法与刑事司法“两手硬”,才是解决环境问题的重要手段。

    设立环境警察,有利于减少环境执法阻力、提高威慑力,促进法律法规落实。我国拥有严格的环保法律法规和空气、水、土壤污染防治标准、制度。但多年来一些环保法律法规和标准制度落实得并不好,一些排污者总能想方设法绕过它们。原因固然是多方面的,但长期以来环境执法人员没有全国统一的着装、没有统一的执法车辆、没有必要的强制权,环境执法监管威慑力不够,企业老板“不怕”执法、护法的环保部门和环保人,是一个重要方面。面对肆无忌惮的环境违法行为,环保部门囿于有限的行政执法手段而无可奈何,客观上往往造成“企业无赖,环保无奈”的怪象。

    如果警察与环境监管人员一同开展行政执法,情形则大为不同。环境监管加入了公安手段,原来打不开的企业大门打开了,“找不到”的老板现身了,原来苦口婆心讲的话没人听现在却认真落实了。环境警察成立后,首先带来的就是对环境违法犯罪行为的震慑,对环保法律法规落实的推动。

    从一些地方的实践探索和国外多年的做法看,组建环境警察队伍,是严厉打击环境违法犯罪活动、促进环保法律法规落实的大势所趋。

    设立环境警察,有利于对违法行为进行取证,提高环境执法效能。环境执法中对违法行为的取证,有一个及时性问题,许多污染场景稍纵即逝,环境污染案件的证据不易保留。环保部门由于没有强制权,在进行环境违法行为调查取证时,经常会遇上无法解决的难题。一些企业在被调查时,会采取各种办法拖延、阻挠执法人员到现场检查,目的就是为销毁偷排的证据赢得时间。一些实际上构成污染环境罪的情形,由于错过取证时机,无法追究刑事责任,导致企业违法成本偏低。

    相比于环境监察人员,环境警察拥有刑事侦察执法权,可以依法采取强制扣押、刑事拘留等措施,在侦破案件、固定证据方面具有明显优势。在设立环境警察前,一般是环保部门调查发现涉嫌犯罪才移送警方侦查,而如果有环境警察及时介入,刑事调查同步进行,取证工作就会容易得多。并且,无论是证据搜集、案件认定还是违法人员的抓捕、审查,都更为迅速、高效。环境警察的同步、直接介入,两者的密切配合,会大大缩短办案时间,节约行政执法与刑事侦察成本,回应社会打击环境犯罪的需求。

    设立环境警察,有利于推进环境行政执法与刑事司法无缝对接。之前,环保部门曾探索过请公安机关到场配合,与公安部门联动执法,但警察在现场的作用往往是帮助维持秩序,并不直接参与到调查取证中去。即使环保部门获得证据,将案件移送给公安部门时,时常会因为证据不足或证据无法采信而不予立案,或者要求补充证据。而由于时过境迁、证据灭失,环保部门无法重新取证,导致本应受到刑事处罚的环境犯罪止于行政处罚。

    设立环境警察后,环境警察可以不再依赖环保行政部门“报案”,再去侦查取证。而可对各类破坏环境构成刑事犯罪的行为直接立案进行侦查。可以在环保部门的密切配合下,迅速高效地取得足以运用于刑事司法的环境犯罪证据、锁定和抓捕犯罪嫌疑人,保障顺利进入司法程序,使环境犯罪嫌疑人罪得其罚。这不仅大大提高了工作效率,也能够有效改变以往“以罚代法”、“以行代刑”的状况,加大执法力度、提高环境违法成本。

    设立环境警察,让环保行政执法与刑事司法无缝衔接、良性互动,对彰显铁腕治污的决心、兑现对环境违法行为的零容忍,对补齐环境执法短板具有重要意义。

    建立环境警察队伍应解决的问题

    从国家层面对设立“环境警察”进行顶层设计。设立“环境警察”,是各地自发进行的。各地设立的时间、机构设置、人员编制、担负的职能任务、运行方式等不尽相同。作为一项环境监管体制的重大改革创新,在已有多地探索实践的基础上,国家有关部门应对此进行广泛深入的调研,总结成熟的经验,从国家层面进行制度设计,对相关问题进行统一规范。确保环境警察的设立不背离初衷,并在打击环境违法犯罪、保护生态环境中发挥应有的作用。

    修改警察法,从法律层面对相关问题予以明确、规范。当前,各地对设立环境警察的探索缺乏法律依据。若没有立法保障,最终只能是权宜之计,难以持久发挥作用。若作为一项长期实行的制度,则需要通过修改《人民警察法》,对人民警察在环境保护上的基本职责等有关问题予以明确,以保障环境警察在具体执法过程中有法可依、依法办事。

    从国外的情况看,有的国家在其警察法中对于环境警察的设立与职责做了明确规定,有的国家在其警察法的警察职责中有对环境与资源保护的规定。针对我国环境资源保护的现状,借鉴国外环境警察制度规定,结合未来发展,我国环境警察的职责应包括:预防破坏环境与资源的违法犯罪;侦办、查处破坏环境与资源的违法与犯罪行为;为环境保护行政机关及其工作人员的正常行使职权提供保障;对社会公众进行环境宣传教育;鼓励举报环境违法犯罪行为等。

    根据这些职责,环境警察应依据人民警察法享有侦查权、行政强制权等权力,并配备警车、枪支、手铐等警用基本装备和便携式环保检测仪器;对导致环境严重污染或者暴力抗法的人员依法行政拘留;对构成环境犯罪的嫌疑人,采取刑事强制措施并移送起诉,追究刑事责任。在执法程序上,环境警察应遵守人民警察执法办案的程序规定。但由于环境案件的特殊性,如环境污染与破坏危害结果出现的滞后性,特别是在取证上,专业技术性强、难度大,有些情况下取证过程延续时间长等,需要在相关程序规定,特别是时限规定等方面作出特殊安排。

    构建环境警察制度运行的支撑机制。针对环保法律法规政策标准体系庞杂、环境问题专业性强等特点,构建环境警察环境保护专门性知识的培训机制,提高环境警察的环境专业素养和执法能力。探索与环保、国土、住建、水利(务)、农业、林业、海洋渔业、交通等众多负有环境保护监管职责的部门,建立案件信息共享、重大案件会商、紧急案件联合侦办、应急快速响应、涉嫌环境犯罪案件移送等长效机制,确保环境警察“耳聪目明”、反应灵敏,充分发挥作用。明确环保行政部门、监测机构、环境污染损害鉴定评估机构等有关单位或部门配合环境警察开展工作的技术支持职责,建立对环境警察开展工作的技术支撑机制。构建与检察机关在打击环境类犯罪和公益诉讼方面的协作机制。建章立制,从制度上防止其他环境监管部门产生依赖症,怠于履职,推诿扯皮。

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( 网站编辑:钱坤 )
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