损害赔偿磋商与诉讼如何有效衔接?

    需要构建一种既节约行政成本、司法成本、诉讼成本,又科学、合理、可行、有效的生态环境损害赔偿磋商与诉讼衔接机制,以避免无序参与,保障磋商或诉讼有序进行。

    江苏等七省市《生态环境损害赔偿制度改革试点实施方案》陆续出台实施。随着试点进入案例实践阶段,构建科学合理的生态环境损害赔偿磋商与环境公益诉讼衔接机制,成为生态文明体制改革的一项当务之急。

    目前,我国的生态环境损害赔偿,分为磋商赔偿与提起诉讼后经由法院审理判决赔偿两种。其中,提起诉讼后经由法院判决的赔偿又分为3种情形:第一种是由社会组织提起的环境民事公益诉讼;第二种是由检察机关提起的环境民事公益诉讼;第三种是磋商赔偿不成,由试点地区政府作为赔偿权利人提起的诉讼。

    当环保社会组织、检察机关和代表政府的赔偿权利人(即政府有关部门)三方不约而同关注同一起生态环境损害事件,并启动相关赔偿磋商或公益诉讼时,需要构建一种既节约行政成本、司法成本、诉讼成本,又能达成生态环境损害赔偿目的,科学、合理、可行、有效的生态环境损害赔偿磋商与诉讼衔接机制,以避免无序参与,保障磋商或诉讼的有序进行。

    笔者认为,从效率原则和效益原则出发,可以找到最科学、最合理的途径。效率原则,即花最少的时间,达成赔偿的目的;效益原则,即在效率原则的基础上,花最小的成本,包括资金成本和行政成本、司法成本等,在达成赔偿目的的同时,让赔偿义务人吸取教训,让更多的公众得到环保教育。

    在效率原则和效益原则的指引下,应确立以下顺位:

    一是磋商优先。诉讼与磋商相比,程序相对复杂,需要参与的部门、花费的时间和精力较多,可谓费时耗力。《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《方案》)规定,生态环境损害发生后,赔偿权利人主动与赔偿义务人磋商。未经磋商或磋商未达成一致,赔偿权利人可依法提起诉讼。《方案》创设了磋商赔偿机制,防止损害发生后,单一采用诉讼途径而产生的费时耗力问题。

    《方案》为试点地区提供了两个选项,即先磋商,若磋商未达成一致,再提起民事诉讼;也可以不经磋商程序,直接提起诉讼。虽然可以二选一,但从效率原则和效益原则出发,应确立磋商优先。

    生态环境损害事实发生后,赔偿权利人应主动与赔偿义务人就损害事实与程度、修复启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等具体问题进行磋商,并统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况,达成赔偿协议,实现损害赔偿。如达不成赔偿协议,再行提起诉讼。可见,《方案》虽未规定磋商是必经程序,但也不宜不经磋商,而直接提起诉讼。

    二是社会组织优先。良好的生态环境是全社会的公共产品,公众参与生态环境保护既是义务也是权利。《环境保护法》确立了公众参与原则,并做了专章规定。为切实保障公众参与和监督环境保护的权利,畅通参与渠道,引导公众依法、有序、理性参与生态环境保护工作,环境保护部先后出台了一系列文件。符合法律规定的环保社会组织提起环境公益诉讼,是公众参与环境保护的一种重要形式,应予以充分保障。因此,当社会组织与检察机关对同一起生态环境损害案件提起公益诉讼时,应由社会组织作原告,检察机关可以以支持起诉的形式参与其中。

    三是检察机关优先。相较于环保、国土、农业、水利、住建、林业、渔业等政府部门委托的生态环境损害赔偿权利人,检察机关作为司法机关和宪法规定的国家法律监督职能部门,在司法诉讼方面有很大优势。因此,当作为生态环境损害赔偿权利人(政府委托的部门)与赔偿责任人磋商不成,需提起损害赔偿诉讼,恰遇检察机关拟对同一环境损害案件提起诉讼时,应确立检察机关优先,由检察机关提起诉讼,政府相关部门予以支持。

    为了确保衔接顺畅,应建立4种配套制度。

    信息沟通制度。环保、国土、农业、水利等具有生态环境保护监督管理职能的政府部门,应建立与检察机关的生态环境保护信息交流、共享、沟通制度。环保等具有生态环境监管职能的部门,在履职过程中发现污染环境、破坏生态,损害公共环境权益的案件线索后,应及时通报并配合公安部门侦破案件;如确定启动磋商赔偿,应通报检察机关,以方便检察机关进行监督。检察机关在履职过程中,发现生态环境保护与监管中的问题,应适时向有关部门发出检察建议,督促整改问题,启动赔偿程序。

    诉前程序制度。根据最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》的规定,检察机关在履行职责中发现污染环境等损害社会公共利益的行为,向人民法院提起民事公益诉讼之前,应当依法督促或支持法律规定的机关、有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后一个月内依法办理,并将办理情况书面回复检察机关。经过诉前程序,法律规定的机关和有关组织确定不提起民事公益诉讼,或者没有适格主体提起诉讼,人民检察院才提起民事公益诉讼。参照检察机关提起公益诉讼的诉前程序制度,政府赔偿权利人与赔偿义务人磋商不成拟提起诉讼前,应通报检察机关及适格社会组织,并建议适格社会组织提起公益诉讼。适格社会组织不提起诉讼时,政府有关部门再代表政府向赔偿义务人提起诉讼。

    支持诉讼制度。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》,都规定了检察机关和负有环境保护监督管理职责的部门支持环境公益诉讼的制度。从环境公益诉讼近几年的实践看,检察机关支持主动、得力,而一些行政机关则显示出不配合、不支持的态度。从长远看,应更加细致地对行政机关如何支持公益诉讼、如果不支持应如何处理作出制度规范。

    联合诉讼制度。对于同一起造成环境污染、生态破坏、损害公共利益的行为,存在多个社会组织提起环境公益诉讼的可能。对此,《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定了联合诉讼制度。当发生不同的社会组织对同一环境损害事件分别提出环境公益诉讼时,若分别立案审理,必然会过度损耗人民法院相对有限的审判资源,因而应并案审理。从近年来环境公益诉讼的实践看,曾有过不同社会组织联合诉讼的案例,但尚未出现过检察机关与社会组织作为共同原告进行诉讼的案例。对于开展生态环境损害赔偿试点的地区,应探索政府行政机关与检察机关联合诉讼的路子,以节约国家诉讼资源。

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  • 诉讼衔接机制,生态环境,损害赔偿
( 网站编辑:钱坤 )
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