城市群建设该把握哪些度?

    日前发布的《国家新型城镇化报告2016》(以下简称《报告》)显示,城市群已经成为我国城镇化的主要载体。然而,城市群作为新的地域单元,人口不断聚集、经济快速发展、资源消耗加大、社会管理要求增高,导致资源环境承载力逼近底线,产生了交通拥堵、生态环境恶化、资源紧张等区域“城市病”问题。

    那么,城市群发展该保持怎样的速度?过慢,会限制城市化与经济发展,导致经济非农化程度低,城镇建设滞后等问题;过快,则会超出生态环境和资源承载能力,引发一系列环境问题。

    记者先后采访了多位相关部委部门负责人和业内专家,在他们看来,应该根据城市群发展中出现的环境问题,选择与生态环境容量相适应的健康城市群发展模式。具体来说,城市群建设应把握一个“适度”原则:适度的城市群发展速度、适度的城市群建设规模、适度的城市集聚程度。

    关注一:把握好发展速度

    重点关注产业转型与创新协同、基础设施和公共服务设施建设、生态环境共治

    城市群辐射发展对环境的依赖很大,影响也很大。特别是城市群中,不同城市之间在环境方面不但联系密切,相互作用也在不断加强。城市群的辐射发展势必消耗更多能源和资源,而决定城市群环境承载力的是城市群环境与资源等因素中的“短板”。

    城市群的发展表现在人口不断聚集、经济快速发展、资源消耗加大、社会管理要求增高等,这些都对环境提出了更高的要求。所以,和谐共生是实现城市群可持续发展的基础和保障。

    2015年以来,国家发改委陆续发布实施《长江三角洲城市群发展规划》、《长江中游城市群发展规划》、《哈长城市群发展规划》、《成渝城市群发展规划》、《中原城市群发展规划》、《北部湾城市群发展规划》等。

    国家发改委发展规划司负责人接受记者采访时表示,为了实现城市群的可持续发展,国家在编制新一轮城市群规划时,突出因地制宜,差别化制定城市群发展规划。同时,深入贯彻落实尊重自然的要求,以不同城市群本地特征为基础,使规划方案有的放矢。

    针对长江中游城市群、成渝城市群、哈长城市群及中原城市群存在的产业结构和空间布局不合理、环境污染问题突出、城乡区域发展不平衡、资源环境约束日趋加剧等共性问题,规划重点关注产业转型与创新协同、基础设施和公共服务设施建设、生态环境共治等。各城市群规划都将产业协同、生态环境共治作为规划的主体内容,都强调构建生态安全格局、建设污染联防联控机制和生态补偿机制、保护和营造城市生态空间等内容。

    工业化和城市化早已被认定是不可分割的孪生关系,但在采访中,业内专家表示,城市群的建设,必须要科学地认识一个区域的工业化进程,特别是工业化进程所处的阶段。在分析城市化与工业化的关系时,要结合我国工业快速发展、GDP 增长的现状,判定工业化对城市化及城市群体发展的要求,判定城市化或城市群对工业化增长的承载能力。

    “城市群概念提出的核心目的,就是通过集群效应打造新增长极。通过城市群的规划协调,能充分促进城与城之间的关联发展,加速城市群空间组织的演进,进而实现城市群内部功能高效互补、专业分工深化、制度创新协同等目标。”商务部研究院产业研究员沈云昌表示。

    关注二:控制好发展规模

    要防止工业聚集对城市产生污染聚集副效应

    目前,我国城市群建设普遍存在的问题是追求规模,一级城市均以非农人口 300 万~ 500 万为目标,二级城市规划的城市人口要超百万,三级城市要超 30 万。城市不断以开发区、技术园区、产业园等名义快速圈地扩地,大量基本农田被占用,而所谓的产业园区实际被撂荒。

    业内专家指出,一些地方为了提高工业化率,以项目经济为主导的发展方式捆绑着土地财政,严重忽视产业布局和分工,以及区域内的产业定位和城市定位。由此,城市群长远的功能体系被地方政府的短期行为破坏,城市化率成为地方盲目提高工业化率的借口。

    国家发改委经济体制与管理研究所专家接受采访时强调,在城市群发展进程中,城市群规模与建设用地规模不是越大越好,过大可能会超出城市群资源与生态环境承载能力,从而加大城市基础设施建设成本,降低城市群土地利用效率,过度消耗资源环境。

    一些专家表示,在城市群建设的主导思想上,要强化中心城市、二三级城市、小城镇、村镇的合理布局,严格控制中心城市摊大饼式的发展。严格控制小城镇的规模,防止小变中、中变大的变相扩地行为。

    我国幅员辽阔,不同地区的自然资源、生态环境条件、经济发展水平和人文环境等差异巨大。东部城镇密集地区资源环境承载能力逐渐饱和,中西部地区发展却相对滞后,存在城镇化水平相对较低、城市群发育不足、城市发展品质不高等问题。《报告》特别指出,西部地区人口密度低、边境线长、生态敏感度高,引导人口向城镇群地区集聚,对维护国土安全、生态安全具有重大战略意义。

    但国家发改委相关负责人也强调,西部地区在推进城市群建设过程中,更应该控制好发展规模。“城市群的建设必须保护生态环境,工业聚集发展要与环境保护同步进行,防止工业聚集对城市产生污染聚集副效应。”

    关注三:过度集聚会带来负效益

    应注意集聚与分散相结合,走适度集散的城市群发展道路

    《报告》显示,改革开放以来,我国东部沿海地区率先开放发展,形成了京津冀、长三角和珠三角等较发达城市群,对加快国家工业化和城镇化进程起到了重要支撑作用,但与其他世界级城市群相比还存在明显差距。

    “区域一体化水平不足,城市间分工协作不够,低水平同质化竞争严重,一体化发展的体制机制有待进一步完善。”国家发改委相关负责人表示。

    沈云昌曾撰文指出,当前我国城市群的发展过程中主要存在3个问题:城市产业同质化问题、财税利益分配问题、地方保护问题。除了“群主”中心城市,周边的卫星城市往往都产业同质化严重,这样在城市群发展过程中就会出现竞争过度、资源不能优化配置等问题。而这些问题的背后,实质上是市场化所要求的一体化与行政权力分割之间的矛盾。

    在新的发展阶段,只有破除行政区经济,在城市群范围内引导人口与产业合理布局、更好地发挥中心城市的带动作用,才能从根本上治理大城市病,促进区域整体可持续发展。

    业内专家告诉记者,规模经济与集聚效应是城市群的主要特点,也是城市群发展的主要目标。在城市群发展初期,强调各种生产要素向核心城市集聚,但集聚到一定程度后,集聚效应带来的正效益会被一系列负效益冲抵,核心城市的各种生产要素就应向外扩散。在这种情况下,如果继续将生产要素向核心城市集聚,则会出现一系列不健康的城市群发展状况。

    “十三五”规划纲要提出,要在主体功能区规划确定的优化开发区和重点开发区基础上,进一步提出“19+2”城市群总体格局,这标志着国家层面对城镇密集地区开发战略的顶层设计出台。

    生态资源在空间分布上往往跨越行政区,生态退化和环境污染等问题也呈现跨边界扩散的情况,区域生态安全格局共建共保、区域环境污染联防联控日益紧迫,这些问题都需要以城市群为载体进行统筹协调。

    业内专家强调,由于不同城市群在自然条件、经济发展、社会发展等方面存在差异,采用何种城市群发展模式要根据城市群的特点进行分析,通过行之有效的环境保护对策实现城市群的可持续发展。

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  • 城市群,城市化,环境问题
( 网站编辑:钱坤 )
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