建立“国家公园”会遇上哪些难题

    日前,《祁连山国家公园体制试点方案》获审议通过。媒体报道称,试点方案的通过能以“极速”形容,从提出构想到审议通过不足半年时间,足见祁连山生态环境保护之紧迫性。

    截至2014年底,全国已建立自然保护区2729处,此外还建立了国家地质公园240个、国家级风景名胜区225个、国家级森林公园779个、国家湿地公园429个,分属林业、环保、国土、农业、水利、海洋等部门(以林业为主)。这些保护地的规划建立过程,几乎都有利益博弈的影子,以至于一个地方,挂了几块牌子,以平衡各方利益。

    这种局面要不要改?要改。但是,肯定不是改一个名字,或者把一堆名字收拢到一处就能行的。

    我曾负责并执笔羌塘和雅鲁藏布大峡谷国家级自然保护区总体规划,后来在国家林业局也看到很多自然保护区规划文本,其中包括我负责完成的几个湿地国家公园、国家森林公园的总体规划。

    这些不同名目规划所体现的不同保护地的功能、分区、设计,甚至预算,都大同小异,除了个别纯粹的旅游区,几乎连总规的篇目格式都可以直接拷贝。这不仅是因为相关文本规范很接近,也是一种必然:在中国,值得开发、值得观赏的自然景观,很少不需要在自然生态上予以保护;与此同时,在需要保护的地方,又很少不面临开发的压力或诱惑。

    不同的保护地本身不是改革的对象,改革需要改变的是“政出多门,九龙治水”。比如,既有跨部门协调机制是否有效?如果无效,可以有怎样的创新?这种体制创新,是在政府内部,还是由各地区深改小组直接介入?更大的跨省区合作协调,之前没有协调好,之后靠什么形式的创新协调?这些问题,恐怕不是地方部门能撬动的。

    目前国家公园体制总体的改革思路,是超越部门利益,通过更高的统一决策节点予以管理。某种程度上,是管理权力的上交和集中。这似乎也是国际保护地管理的一个趋势。

    不过,仅仅是将管理的权限集中与上交,也不足以称为创新。比如在相关部门之上,没有一个更有力更全面的管理环节吗?也是有的。当年一些地方的保护区或林区,与当地政府几乎一套人马、两块牌子。保护机构“统管”到这种地步,按理应该效果更好了吧?显然不一定。而且在这种情况下出了什么问题,比如在保护区里开矿,更难被发现处理。

    “九龙治水”只是形式,任何一种保护地管理体制的特点,都取决于其功能设定和背后利益相关方。内在问题没改变,即使管理权上交统管,由于仍然要顾及相关利益,依然面临“改不动”的风险。

    中央提出建立国家公园体制,是以建立国家公园为改革推手,完善我国保护区体系,解决目前的地域分割、部门分治,“多龙治水”的难题。所谓体制创新,既要有自己的新办法,也可以借鉴别人的老办法。但要做到不照搬,就需要充分考虑国情的不同。

    以美国为例。美国国家公园也算中央集权型管理体制,由联邦政府内政部下属的国家公园管理局主导管理工作,形成以“国家公园管理局—地方办公室—基层管理局”为主线的垂直管理体系,地方政府无权介入。有关国家公园的政策和法律条款,则由社会各界向美国国会发起提案,提案通过后即成立。

    但是,美国社会在保护地管理上,容纳多种所有权机制,包括私人领地保护。与之对应,在中国,几乎所有自然保护都要政府来管。

    其次,美国的国家公园不以营利为目的。美国国家公园每年游客量达2.5亿至3亿人次,门票收入却不到1亿美元,也就是说每人每年仅花费40美分(约合人民币2元6角)。

    美国国家公园的管理费来源于国会拨款,国家公园管理局从不给各个公园下达创收指标,以防止公园借口搞开发项目。在中国,这就属于政府包办,不仅管事,还要出钱。又是老问题。

    最后,美国关于国家公园以及其他保护地的立法相当多,而中国至今只有一个《自然保护区条例》。这些法律当然是超然于管理机构或组织之上的。由于普遍的执法环境差异,即便是现有《自然保护区条例》,也难以认真执行。

    这就形成了一个恶性循环:一方面,法定管理机制简单,造成执法刚性不足;另一方面,执法普遍难以落实,又使保护管理容易走偏。其实在国家公园之外,美国保护地管理的差异性和多样性可能比中国更强。但由于首先保证了在组织之外有法律作为“最高限制”,减少了人为因素造成的混乱和弊病。

    国家公园管理,也有赖于成熟的社会自我组织和管理,以及全社会包括公共舆论的监督。开发与保护,收权与放权,在自然保护中乃至更多领域,都有“一抓就死,一放就乱”的老问题,一头独大增加管理系统性风险,“多龙治水”降低效率……

    这样看来,“国家公园体制试点”,还真不是一个小的技术问题,配得上“改革”这个大题目。《建立国家公园体制试点方案》特别强调:“试点的并非国家公园这一实体,而是国家公园管理体制”,应该也是为了避免“国家公园一窝蜂上马”,徒有虚名与器物,遗漏制度与思想。

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( 网站编辑:钱坤 )
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