坚持依法行政 建设法治政府

 ——学习贯彻《全面推进依法行政实施纲要》

2005.08.13 10:18
来源: 《求是》     期号:     作者: 汪永清
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  国务院于2004年3月22日印发的《全面推进依法行政实施纲要》,确立了建设法治政府的目标,明确了今后10年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施,是建设法治政府的纲领性文件。《纲要》的发布,是国务院贯彻执行宪法的重大举措,充分表明国务院坚持执政为民,全面推进依法行政、建设法治政府的坚定决心,对进一步推进我国社会主义政治文明建设具有重大意义。

  一、建设法治政府具有历史发展的客观必然性

  依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。依法治国要求国家是法治国家,社会是法治社会,政府是法治政府。建设法治政府,是历史发展的必然,有其深刻的经济、政治和社会背景。

  建设法治政府是抓住和用好重要战略机遇期,实现经济社会全面协调可持续发展的客观需要。本世纪头20年,是我们必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。在新的形势下,要加快发展,尤其是经济要上一个新台阶,需要认真研究解决许多问题,尤其是需要认真研究解决这样一些问题:一是降低经济活动中的行政管理成本;二是最大限度地激发人们的创业积极性,利用各种制度和机制构建一种只要付出辛劳就能获得成功的社会预期;三是打破因行政管理而形成的垄断,更加合理、高效地配置资源;四是维持统一、公平的市场竞争秩序,确保政令畅通,合法权益得到切实保护,违法行为得到及时制裁,等等。就政府而言,解决这些问题最根本的还是要靠转变职能、改革体制、从严治政、依法行政。要加快发展,要富民强国,就必须把推进依法行政、建设法治政府作为政府的基础性、全局性工作。从这个意义上讲,建设法治政府是具有战略意义的重大决策。

  建设法治政府是建设社会主义政治文明的内在要求。首先,确保我们的政权不变质、不变色,是建设社会主义政治文明的首要任务。在我国,人民是国家的主人,确保人民当家作主的民主权利,尊重和保障人权,是由我们国家的性质决定的。行政权力是一种超越于个人之上的公共力量,是一把双刃剑,既可以成为维护公共利益的有效工具,又可能成为侵害公民个人权利的手段。要确保行政权力的设立和运作真正顺民心、合民意,保障人民当家作主,最根本的是要用法律法规来规范和约束行政权力,真正做到依法“治”官、依法“治”权。其次,提高执政能力、加强政府自身建设,是建设社会主义政治文明的重要内容。政府工作涉及国家事务、经济和文化事业、社会事务的诸多方面,任务繁重,要求很高。这就要求我们加快推进政府管理理念、管理机制和管理方式创新,不断提高科学判断形势的能力,应对复杂局面的能力,依法执政的能力和统筹协调的能力。其中最根本的,是要提高依法办事的能力和依法行政的水平。再次,及时化解矛盾、妥善处理纠纷,为经济和社会发展创造良好的环境,是建设社会主义政治文明的重要环节。在社会主义市场经济条件下,各类社会矛盾和纠纷层出不穷、复杂多变。如何及时化解矛盾、妥善处理纠纷,是政府必须认真对待的长期任务。经验证明,纠纷、矛盾的解决只有纳入法制的轨道,才能做到及时、合理,而且后遗症较少。

  建设法治政府是社会进步的重要标志。依法治国、依法行政,其重要性不仅在于对发展经济、推动政治文明建设具有重要的促进作用,更在于它们本身就是人们社会生活的一部分。因此,一个文明的国家、一个进步的社会,必须有一套完备而又得到良好实施的法制,而且这种法制能够真正地规范和约束公共权力的取得和运作。

  二、建设法治政府必须深化行政管理体制改革

  进一步深化行政管理体制改革是推进依法行政、建设法治政府的体制保障。为此,需要抓紧四项工作。

  第一,转变政府职能,落实“三个优先”原则。“三个优先”原则是行政许可法确定的重要原则,其基本内涵是:凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的,市场竞争机制能够调节的,行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项,行政机关不要通过行政管理去解决。

  第二,恪守信赖保护原则。信赖保护原则主要是指:行政机关公布的信息必须全面、准确、真实;行政机关发布的政策和作出的决定要保持相对稳定,不能朝令夕改;确需改变的要尽可能给相对人合理的预期,由此造成相对人受损害的,行政机关要依法予以补偿。遵守信赖保护原则说到底就是化解风险、分散责任的有效办法。

  第三,公开透明。凡是需要老百姓知晓、执行的政策、决定都要公开;凡是老百姓比较关注且需要他们遵守执行的政策,在制定和执行中应当多听老百姓的意见,这是确保决策科学合理的保障,是决策得到老百姓认同、执行的基础。公开透明还有一个要求,就是行政机关的信息资源应当尽量共享,这是树立规则权威、克服部门保护主义、精简机构、提高行政效率的基础。

  第四,创新管理方式。要实行规则导向型的管理方式。其具体要求是:在直接管理和间接管理之间,重在间接管理;在静态管理和动态管理之间,重在动态管理;在事前管理和事后管理之间,重在事后管理;在管理与服务之间,强调服务。规则导向型的管理方式要求具有间接、选择、协商的特点。政府管理方式体现这一特点,就会最大程度地减少因管理方式不当而引起的问题。

  三、建设法治政府必须提高制度建设质量

  衡量制度建设质量的标准,是一个复杂、动态的体系。从实际情况看,这个体系至少应当包括以下几个方面:(1)符合法定权限和程序,以维护法制统一。“法不公则不善”,立法应当严格遵守宪法和上位法,避免各自为政、相互矛盾。(2)遵循并反映经济和社会发展规律,包括该制度所调整事项的规律,为解放和发展生产力服务。(3)坚持以人为本,充分发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性和创造性。任何制度都应当有利于促进人的全面发展,为多数人所认同,而不是相反。这是制度得以实施,充分发挥其效能的社会基础。(4)制度内容具体、明确,具有可操作性,能够切实解决实际问题;内在逻辑要严密,语言要规范、简洁、准确。

  提高制度建设质量,首先应当从实际出发,突出重点,科学安排立法项目。立什么法要从实际出发,总结实践经验,把握立法规律。要统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内发展和对外开放等各项事业的发展,在继续加强有关经济调节、市场监管方面的立法的同时,更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法。需要明确:制度是要解决问题的,但所要解决的问题,必须是客观存在的,不能是主观想象的;必须是反复出现的,不能是偶然发生的;必须是普遍的,不能是个别的。对需要用制度调整的事项,也要“当时而立法”。要特别注意,不能事事都求助于制度,尤其是法律制度,避免法律对社会的过度干预。

  其次,要总结经验,把握规律,确保制度的科学性。只有在总结实践经验的基础上,把握规律,才能确保制度建设的质量。为此,需要处理好以下关系:(1)正确处理公共利益与公民合法权益的关系。制度建设必须维护公共利益,这样才能从根本上维护最大多数人的最大利益。同时,也要注意维护公民的合法权益,做到实现公共利益和公民合法权益的平衡。为此,对一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入,对为祖国富强贡献力量的社会各阶层人们的合法权益,都要切实维护。(2)正确处理权力与责任的关系。责任是行政权的核心。制度在赋予行政机关必要行政权力的同时,必须规定其相应的责任,并有严密的程序作保证。这样才能真正规范和约束行政权力,确保权力与责任相统一,做到有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿。(3)正确处理强制与引导的关系。建设社会主义政治文明,要求特别注意发挥制度的引导功能。为此,我们的制度建设要重在为解决问题提供一种供人们自己判断是非、自己承担风险、自己分配责任的规则。要鼓励、引导市场主体之间以契约等自治形式来规范、约束自己的行为,以激发其积极性和创造性。(4)正确处理立足现实和改革创新的关系。当前,我们正处于新旧体制转换时期,制度建设要立足于现实,着眼于未来,把制度决策与改革决策紧密结合起来,体现改革精神,用制度引导、推进和保障改革的顺利进行。要在总结实践经验的基础上不断探索,力求在体制、机制、制度上不断有所创新。(5)正确处理实体与程序的关系。实体与程序都非常重要,且相辅相成。当前,制度建设要改变重实体、轻程序的现象。要下功夫研究如何通过设定程序制约权力的行使,保障权利的实现。

  再次,要改进工作方法和机制,进一步提高公众对制度建设的参与程度。为此,需要建立以下制度:(1)公开征求意见和听证制度,确保制度能很好地反映群众尤其是基层群众的意见,这也是确保制度得以很好实施的基础;(2)制度的成本效益分析制度,这里的成本主要是指制度得以实施所需的成本;(3)专家咨询制度;(4)争议协调制度;(5)定期清理制度,这项制度旨在及时消除制度之间的矛盾与冲突,提高制度的适应性。

  四、建设法治政府必须理顺执法体制

  良好的实施机制是确保法律得以实施的关键。就行政机关而言,确保法律实施,需要从理顺体制、完善机制着手,抓紧以下工作:

  第一,深化行政执法体制改革。建立行政执法体制的总要求是:权责明确、行为规范、监督有效、保障有力。(1)相对集中行政执法权,尽量改变“大盖帽”满天飞的状况;要继续开展相对集中行政处罚权工作,积极探索相对集中行政许可权,推进综合执法试点。(2)减少行政执法层次,改变行政执法“上下一般粗”的状况。(3)行政执法权与执法者的利益要彻底脱钩,执法经费必须予以保障。(4)下大力气建设清正廉洁的高素质的执法队伍。

  第二,行政机关必须严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。各级行政执法机关必须做到既不失职又不越权,严格按程序办事。要克服“运动式”执法的弊端,纠正领导批示才执法、领导不批示就不执法的现象。要公平、公正执法,平等对待当事人,不得滥用权力。在执法过程中,应当依法保障当事人和利害关系人的知情权、参与权和救济权。

  第三,建立健全行政执法主体资格制度。行政执法是一项重要的行政权力,应当由行政机关在其法定职权范围内实施,非行政机关的组织未经法律、法规授权不得行使行政执法权。要实行行政执法人员资格制度,没有取得执法资格的人员不得从事行政执法工作。

  第四,健全行政执法案卷评查制度。这是确保法律实施的重要举措。这项制度的核心是:记录真实,立卷归档,公开查阅。凡作出行政处罚、行政许可、行政强制等决定以及对有关公民、法人和其他组织的监督检查,都必须有记录,记录有签字,有关证据材料、执法文书连同有关记录都要立卷归档。归档的案卷必要时可以公开,供有关人员依照规定查阅。这有利于增强行政执法人员的历史责任感,促使执法人员在执法过程中兢兢业业、依法办事。

  第五,强化对行政执法的监督。(1)推行行政执法责任制,积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。(2)强化行政复议监督。(3)加强监察、审计等专门监督。(4)强化社会监督,完善群众举报违法行为的制度,高度重视新闻舆论监督。(5)严格执行行政赔偿和补偿制度。

  五、建设法治政府,必须下大力气提高行政机关工作人员的法律素养

  行政机关工作人员尤其是领导干部的法律素养,关乎依法行政进程,关乎行政机关的形象,关乎行政权力的行使是否符合人民的意愿,关乎整个社会法律意识的养成,关乎民主法制建设的进程。

  客观地说,法律素养的提高是一个漫长过程。当前,培养行政机关工作人员的法律素养需要把握以下几点:(1)掌握法律知识,包括宪法和宪法性法律知识,规范行政机关共同行为的法律知识,自己所从事专业的法律知识等。通过掌握这些知识,使行政机关工作人员知道手中的权力从哪里来,权力边界在哪里。(2)提高法律意识,培养行政机关工作人员对法律的信仰与忠诚。法律不仅是解决问题的工具,而且是人们追求美好生活的组成部分。在我国,行政机关工作人员对法律的信仰就是对党和人民的信仰,对法律的忠诚就是对党和人民的忠诚。(3)培育法律思维的能力,使行政机关工作人员能用法律思维来研究情况、分析问题、提出解决问题的办法。法律思维就是一种权衡利弊、瞻前顾后、照顾其他的思维方法。这种思维方法既要考虑解决眼前问题,又不能给将来埋下隐患;既要考虑解决实际问题的效果,又要顾及所支付的成本;既要考虑当事人的利益,也要考虑其他相关人员的利害得失。越是情况紧急,越是问题突出,就越要运用法律思维、通过法律手段来解决问题,这是一个行政机关工作人员具备较高能力的标志。

  (作者:国务院法制办副主任)  

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