正确把握和处理新阶段的城乡关系

2009.10.03 09:00
来源: 《求是》     期号:     作者: 韩长赋
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  党的十六大第一次明确提出统筹城乡经济社会发展的方略。十七大进一步提出形成城乡经济社会发展一体化的新格局。十七届三中全会再次强调,要始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。因此,认真总结历史经验,探索社会主义市场经济发展规律,从而正确把握和处理新阶段的城乡关系,对于建设全面小康社会和社会主义现代化具有重要意义。

  一、建国以来我国城乡关系变化的历程与启示

  新中国成立60年来,随着经济社会不断发展,我国城乡关系发生了重大而深刻的变化。追溯这一历程,城乡关系的变化大体可以划分为两个阶段。从1949年到党的十一届三中全会召开的30年中,我国实行城乡分治的政策,以农补工是这个阶段城乡关系的主要特点。为确保工业和城市的发展,我国建立了“一个体制、三套马车”,即计划经济体制与农产品统购统销制度、人民公社制度和户籍管理制度,通过工农产品价格的“剪刀差”,初步形成了比较完整的工业体系和国民经济体系,使城市实现了较快发展。但带来的问题是,工农业发展失调,粮食和其他生活日用品匮乏,城乡分割的户籍制度将农民牢牢限制在土地上,城乡之间缺少正常的市场联系。城乡二元结构由此形成,并成为制约我国经济社会协调发展的制度性因素。

  从1979年到今天,即改革开放的30年中,我们党实行了充分调动农民积极性、促进农村发展的政策,城乡关系走上了健康发展的轨道。这个阶段的主要特点是农村和城市共同发展,城市对农村的辐射带动和农村对城市的支持交替出现。在农村实行了家庭承包经营,改革了农产品购销制度,逐步全面放开农产品市场。乡镇企业异军突起,带动了农村工业化发展和小城镇兴起。国家放开了对农民的就业限制,逐渐形成了2.2亿人的农民工群体。市场在资源配置中的基础性作用逐步发挥,生产要素在城乡间自由流动,城乡交换关系逐步改善。特别是党的十六大以来,党和国家实行工业反哺农业、城市支持农村的方针和“多予少取放活”的政策取向,先后取消了农业税,对农民进行直接补贴,实施了新型农村合作医疗、免费义务教育和最低生活保障制度,启动了社会主义新农村建设,使广大农民享受到越来越多的公共服务。

  在改革开放的30多年中,城乡关系发生根本性变化的一个重要原因,就是党中央、国务院高度重视和认真解决“三农”问题。中央先后出台了多个1号文件,大力促进农村经济社会发展。上世纪80年代,中央连续发布的5个1号文件,以放开为特征,充分调动农民积极性;新世纪以来中央连续发出的6个1号文件,在放开的基础上,以支持为特征,在政策导向和资源配置上向农村倾斜,惠农支农。这个阶段,我国城乡关系的变化和演进,符合历史发展规律,符合现代化建设的方向,符合亿万农民的意愿。但由于历史原因,加上市带县体制对农村要素的聚集效应,以及城市发展的大城市倾向,农村发展滞后于城市的状况仍然没有得到根本改变,城乡二元结构依然存在,城乡发展差距仍在扩大。

  回顾我国城乡关系的演进历程,可以得到这样的启示。一是正确处理城乡关系,要遵循城乡关系演进的客观规律,促进工农和城乡协调发展,这是推进我国现代化建设的重要保障。在我们这样一个城乡差距较大的发展中大国,什么时候城乡关系处理得好,现代化建设就能顺利推进;处理不好,现代化建设就可能出现波折。二是正确处理城乡关系,要高度重视农业的发展、农村的繁荣和农民的致富问题,把解决“三农”问题作为党和国家全部工作的重中之重。这是由我国国情决定的。三是正确处理城乡关系,要城乡联动、统筹部署、共同推进,全面统筹城乡经济社会发展。我国正处于工业化、城市化加快发展的时期,已经到了应该而且有条件以工补农、以城带乡的发展阶段。城市与农村密不可分,解决农村的问题需要到城市想办法,解决城市的问题需要到农村想办法,统筹部署才能做到统筹发展。

  二、未来30年是推进我国城乡协调发展的重要历史阶段

  从现在起到本世纪中叶,即未来30年,是我国实施现代化建设“三步走”战略的重要历史时期,也是完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的关键阶段。在这个新的历史阶段,我们要站在全局的高度,充分认识我国发展的阶段性特征,紧紧把握住统筹城乡发展的重大历史机遇,全面推进城乡经济社会一体化发展。

  首先,我国已进入工业化、城市化加快发展的重要阶段。2008年我国人均GDP为3266.8美元,正处在工业化、城市化发展的黄金阶段,但也进入了城乡关系的“敏感期”。在这个重要关口,各种社会矛盾处理得当,城乡关系就会实现良性互动,反之城乡差距将进一步扩大。

  其次,我国正处在全面建设小康社会和加快现代化建设的发展阶段。未来30年,农村全面进入现代化进程,农业基本完成现代化,农民成为现代新型农民,将是我国现代化建设面临的最艰巨的任务。现在温饱问题基本解决,沿海和大城市已基本实现现代化,下一步现代化建设必须推进到中西部和农村地区。因此可以说,“三农”问题将影响甚至决定中国现代化的真正完成。

  第三,我国已经到了依靠扩大国内需求推动经济发展的转折阶段。近30年来,随着开放不断扩大,外需成为拉动我国经济增长的重要力量。但这次国际金融危机告诉我们,在中国这样一个发展中的人口大国,必须把经济发展建立在扩大内需的基础上,必须把经济增长由外需拉动转向内需拉动,由投资拉动转向消费拉动。巨大的城乡发展差距正是扩大内需和消费的着力点,尤其是启动农村消费,既可扩大内需,拉动经济持续增长,又可缩小差距,促进城乡协调发展。

  第四,我国已经具备了解决城乡发展失调问题的物质基础。经过60年的发展,我国综合国力大大增强,市场经济体制、公共财政体制已经建立,城乡各项改革正在逐步深化,已经具备了统筹城乡发展和促进城乡资源均衡配置的物质基础和体制条件。更为重要的是,60年来我们积累了城乡发展的宝贵经验,这为当前加快构建新型城乡关系提供了重要借鉴。

  三、正确处理新阶段城乡关系需要把握的六个原则问题

  正确处理新的历史阶段的城乡关系,要站在全局和长远的高度,紧紧把握发展的阶段性特征,把发展作为第一要务,认真贯彻落实科学发展观,以深化改革为动力,着力构建新型工农、城乡关系,加快形成城乡一体化发展的新格局。

  建立城乡平等互利交换关系。经过30年的改革开放,农村产品的不平等交换已基本改变,但要素的不平等交换依然存在。主要是由于耕地补偿标准低、农村金融缺失、农村劳动力价格低廉等因素,土地、资金和劳动力大量流向城市。平等互利的交换关系是统筹城乡关系的基础和前提。因此,必须加快建立城乡要素平等交换和合理补偿机制,让生产要素在农村和城市之间平等双向流动,加大对农村短缺资源的投入力度,引导生产要素向农村合理有序流动。

  推进城乡公共服务均等化。为城乡居民提供均等化公共服务,是缩小城乡差距、实现社会公平的重要标志。政府作为提供公共服务的主体,要统筹城乡公共服务和产品供给,推进基础设施向农村延伸,公共服务向农村覆盖,公共财政向农村倾斜,使得城乡居民权利平等、机会均等、服务同等。要调整财政支出结构,加大农村教育、卫生、文化、生态环境、基础设施、社会治安等投入,大力推动农村社会事业加快发展,逐步建立和完善农村社会保障制度,逐步实现新型农村合作医疗、最低生活保障和养老保险全覆盖,让公共财政的阳光普照农村。

  大力发展农村生产力。城乡的一体化发展,重要的是把农村经济发展起来。要用现代物质条件装备农业,用现代科学技术改造农业,用现代产业体系提升农业,用现代经营方式推进农业,用现代发展理念引领农业,加快传统农业向现代农业转变。要努力实现“五个提高”:一是改善农业基本生产条件和物质装备水平,提高粮食综合生产能力。二是通过产业化经营,把小生产与大市场紧密联系起来,实现产加销、贸工农、城乡一体化发展,构建现代农业体系,提高农业产业化水平。三是把加快农业发展转到依靠科技进步和提高农民素质的轨道上来,提高农业的科技含量和科技贡献率。四是加强农田水利等基础建设,提高基础设施支撑能力。五是合理利用农业资源,保护农业生态,提高可持续发展能力。

  促进农民的现代化。没有农民的现代化,就没有农村现代化,就无法实现农村与城市的共同进步。实现农民的现代化,关键在于提高农民素质。首要的是发展农村教育,特别是要普及九年义务教育,发展中等职业技术教育,提高农民职业技能和科学文化素质。要重视农村人才开发,培养一大批有文化、懂技术、善经营、会管理的新型农民,发挥农村人才在发展农村经济和农村文化中的带头作用。农民工一头连着城市,一头连着农村,是沟通城乡关系的重要力量。要通过有力的政策措施,鼓励农民进城务工,既提升素质,又增加收入,为农村带回技术、信息和资金。

  加快县域经济和小城镇发展。县域经济是统筹城乡发展的关键环节。要把推进农村城镇化的着力点放在发展县域经济、小城镇和新农村建设上。要扩大县域发展自主权,培育特色经济,发展民营经济,努力壮大县域工业,增强发展活力。小城镇是个大战略,是城市化的重要组成部分,也是解决“三农”问题的突破口。要坚持走中国特色城镇化道路,发挥大中城市对小城镇的辐射带动作用,增强小城镇吸纳人口、发展产业、聚集资源和活跃市场的功能。要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的目标,扎实推进社会主义新农村建设,在促农增收的同时加快推进农村现代化。

  创新城乡一体化发展体制。调整城乡关系,统筹城乡发展,必须依靠制度创新。要坚持调整生产关系与完善上层建筑相结合、城市改革和农村改革相结合、激发农村活力与优化外部环境相结合,统筹城乡改革和制度创新,以制度建设保障和推动城乡一体化发展。要稳定和完善农村基本经营制度,保持土地承包关系稳定并长久不变,完善农业支持保护制度,形成农业投入稳定增长机制和农产品价格保护制度。要加快农村金融改革,创新农村金融机构、金融服务和金融产品,建立资金回流农村机制。同时,要统一城乡规划,建立和完善城乡一体的就业、教育、文化、医疗卫生、社会保障等体制,加快形成城乡公共事业协调发展机制,促进城乡资源的均衡配置。

  (作者:吉林省人民政府省长)  

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