助力实现“三个1亿人”目标

2014.02.16 08:00
来源: 《求是》     期号: 2014/04     作者: 胡怀邦
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  中央城镇化工作会议和中央农村工作会议明确提出了“三个1亿人”目标。即到2020年,要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇,约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造,约1亿人口在中西部地区的城镇化。实现这个目标,关键是妥善解决好人地钱问题。作为服务国家战略的开发性金融机构,国家开发银行要充分发挥金融的服务与支撑作用,为开拓城镇化新格局助力。

  一、我国城镇化发展面临的突出问题

  改革开放35年,我国城镇化率从17.9%提升到52.6%,在短时间里走过了一些发达国家一二百年的发展历程。近年来,随着经济社会快速发展,我国城镇基本公共服务制度不断健全,基础设施不断完善,公共服务能力明显提升,城镇化布局和形态优化的基础条件日臻完备,人居环境逐步改善。特别是一些阻碍城乡统筹的体制障碍得以破除,全国已有18个省(区、市)出台了户籍制度改革实施意见,14个省(区、市)建立了城乡统一的户口登记制度。

  但也要清醒地认识到,在我国这样一个农业和人口大国推进城镇化,世界上没有先例可循。特别是国内外经济形势的不确定,使我国在城镇化快速发展时期面临的问题更加复杂,任务更加艰巨。

  一是大量农村转移人口难以融入城市社会,农民工市民化进程缓慢。受城乡户籍制度的分割,被统计为城镇人口的2亿多农民工及随迁家属没有享受到与城市居民平等的公共服务,未能完全融入城市生活。他们就业在城市,户籍在农村;收入在城市,积累在农村;生活在城市,根基在农村,处于非农非城、半农半城的状态,游离于乡村和城镇之间。他们在中低端市场就业,在脏乱差的地方居住,在城市与乡村间往返,属于边缘性、钟摆型的“半城镇化”人口。这不符合“使发展成果更多更公平惠及全体人民”的基本要求。

  二是棚户区和城中村仍未彻底解决,城市公共服务供给能力不足。不少城市配套设施建设滞后,管理服务水平提升缓慢,未能随人口集中同步提高。一些城市住房紧张、环境污染、卫生恶化、城中村等问题大量存在,对城市公共服务供给能力形成了新的挑战。国际经验表明,加强保障性住房建设,破除城市内部二元结构,事关城镇化的成败。过去我国在推进住房市场化、社会化过程中,有相当长的一段时间比较重视住房的经济功能,注重市场力量的作用,不太重视住房的社会功能,忽视政府保障的作用。这造成了目前城镇住房体系不健全,住房保障的覆盖面较窄,部分群众出现了住房困难。

  三是城镇空间布局和规模结构不尽合理。我国城镇化水平呈现东高西低特征,东部一些地区人口资源矛盾加剧,中西部地区的潜力还远未充分发挥。目前,我国东部地区城镇化率为62.6%,而中部、西部分别只有48.5%、44.8%。同时,城市群数量不足与质量不高并存,中小城市潜力亟待发掘。小城镇数量多,而且规模偏小。1.9万个建制镇建成区平均人口仅7000多人,相当多的镇不足5000人,集聚产业和人口能力有限,远未达到规模经济。城镇空间布局和规模结构不合理,导致人口长距离大规模流动、资源大跨度调运,既增加了社会运行成本,也加剧了人口资源环境矛盾。

  四是土地资源的配置和利用需要进一步优化。在一个农业人口众多的国家搞城镇化,土地是根本性问题。当前,土地城镇化快于人口城镇化,建设用地粗放低效。一些城市“摊大饼”式扩张,过分追求宽马路、大广场,新城新区、开发区和工业园区占地过大,建成区人口密度偏低。一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设,加剧了土地粗放利用。在防止把城镇化简单地视为让农民把土地拿来搞城市建设的同时,要认真研究城镇化过程中人地钱等生产要素流动和配置的规律与机制,使城镇化与我国人口资源环境条件相适应、与区域经济社会发展水平相协调。

  二、推进新型城镇化关键是解决好“三个1亿人”问题

  解决好“三个1亿人”问题,是推进新型城镇化的硬任务。总体上看,经过长期发展,我国城镇经济实力、基础设施和服务功能不断增强,城镇从外延扩张转向品质提升的物质基础已经具备。当前,要紧紧围绕中央关于新型城镇化战略部署,树立以人为本、产城结合、城乡统筹、绿色发展、金融支撑的发展思路,找准解决问题的突破口。

  有序推进农业转移人口市民化,解决好约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇问题。一方面,降低城镇落户门槛,创新人口管理,加快户籍制度改革。根据综合承载能力和发展潜力,以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限为基准条件,因地制宜制定具体的农业转移人口落户标准,引导农业转移人口在城镇落户的预期和选择。以长期进城务工经商的农业转移人口为重点,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理放宽大城市落户限制,严格控制特大城市人口规模。另一方面,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。把进城落户农民完全纳入城镇和社会保障体系,加大在教育、医疗、住房、养老等方面的投入,使进城农民老有所养、病有所医、住有所居、幼有所教。针对城市公共服务产品的类别,建立完善差异化的转移支付与财政分担体系,明确主体责任,形成成本分担的合理机制。通过这些措施,帮助有意愿的进城务工人员尽快融入城镇成为市民,真正解决其身份和待遇问题,使他们有就业支撑,有公共服务保障,在城镇长期稳定下来。

  完善住房保障体系,解决好约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造。加快棚户区和城中村的改造,既是保障人民群众基本居住权利的客观需要,也是政府履行公共服务职能的内在要求。这是一项长期任务,不可能一蹴而就。既要尽力而为,尽早改善困难群众住房条件;又要量力而行,结合财政能力和土地资源等条件,合理把握保障性住房建设和城中村改造的规模和节奏,积极探索建立非营利机构参与建设和运营管理的体制机制。增加住房的有效供给,健全住房供应体系,对中高收入家庭实行商品住房制度,对城镇低收入和中等偏下收入住房困难家庭,实行租售并举、以租为主的保障性住房制度,满足基本住房需求。发挥市场机制作用,完善租赁补贴制度,运用土地、财税、金融等多种政策工具,促进保障性住房资金来源多元化,建立各级财政对保障性住房建设的稳定投入机制。加强监管,制定公平合理、公开透明的保障性住房配租政策和监管程序,严格准入和退出制度。

  优化城镇化布局和形态,解决好约1亿人口在中西部地区的城镇化。在中西部一些资源环境承载能力较强的区域,加快培育发展新的城市群,促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北梯次拓展,是推动区域协调发展的重要途径,也是新型城镇化的重点之一。加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群,使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极。通过大中小城市和小城镇协调发展,在中西部地区培育一批文化旅游、商贸物流、资源加工等特色中小城市、小城镇。结合扩大内陆沿边开放和周边国家基础设施互联互通,建设一批边境口岸城市。加强中西部地区铁路、油气管道、输电通道等基础设施建设,同时注重承接好东部地区的产业转移,切实加强中西部地区的生态保护和环境治理,确保流域生态安全和粮食安全。

  三、加强金融创新,为实现“三个1亿人”目标提供金融支撑

  当前,实现“三个1亿人”目标,涉及的资金需求十分巨大,需要进行金融创新,构建多元化的中长期投融资体制机制,为城镇化发展提供有力的金融支撑。

  充分发挥开发银行的主力银行作用。上世纪90年代,国家为解决经济社会发展的资金瓶颈制约,组建了国家开发银行等政策性金融机构,并赋予开发银行集中和引导社会资金支持“两基一支”国家重点项目建设的功能。多年来,开发银行在支持城镇化方面积累了丰富经验。截至2013年底,开发银行累计发放城镇化贷款约7万亿元,占人民币贷款累计发放的62%,当年发放城镇化贷款10350亿元,占当年人民币贷款发放的68%。多年来,开行紧紧围绕国家重点项目建设,将贷款重点放在城乡基础设施建设上,加快了我国城镇化进程,为增进城乡居民福祉作出了积极贡献。现在,国家从战略上推进新型城镇化,开发银行是解决融资问题最现实的金融平台。对此,开发银行要发挥开发性金融机构的特点和优势,积极调整信贷结构和经营策略,确保今后每年60%以上的贷款投向新型城镇化领域,更好地发挥主力银行的骨干作用。

  设立“三个专项”,拓宽城镇化建设融资渠道。依据控总量、低成本、中长期、可持续的原则,推进金融产品创新,拓展融资渠道,设立“三个专项”。发放专项贷款,集中和引导社会资金解决农民工市民化、保障房和中西部地区建设中的资金缺口问题,强化专项贷款的风险管理,提高资金使用效率。发行专项债券,比如通过发行市政债券等方式,解决城镇化重大项目建设的资本金不足问题,确保城镇化建设资金供给可持续。设立专项基金,既可由开发银行发起设立并进行管理,也可根据需要由国家设立并纳入政府性基金预算管理,开行积极发挥协同作用。同时,通过PPP(公私合营)、BOT(建设—经营—转让)等模式引入市场主体参与城镇化建设,推动政府购买社会服务,降低财政风险,提高公共服务质量和效率。

  探索“三个统一”,控制地方政府性负债和金融风险。当前,地方政府债务规模较大,城镇化融资能力下降。推进新型城镇化,实现“三个1亿人”目标,亟须妥善应对地方政府性债务问题,将债务风险控制在安全范围内。管控地方政府性债务风险,可考虑由开发银行或通过招标选择一家银行,进行“统一评级、统一授信、统借统还”,从总量、结构、操作上防止地方政府一哄而上、盲目举债,形成系统性风险。统一评级,即对各级地方政府资信进行评级,动态调整,严格审查资产负债表,设立负债“天花板”。统一授信,即在统一评级的基础上,对各类客户统一授信,控制债务融资额度,使各金融机构在授信范围内投资和贷款,避免投融资总量失控。统借统还,即按项目、客户、行业进行统一评审,完善信用结构,测算效益平衡,以丰补歉,控制信贷风险。

  (作者:国家开发银行党委书记、董事长)

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