积极稳妥化解地方政府债务风险

2014.03.16 08:00
来源: 《求是》     期号: 2014/06     作者: 陈树隆
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  化解地方政府债务风险,是当前社会各界普遍关注的热点问题,也是摆在各级政府面前的一道难题。在中央经济工作会议上,习近平总书记强调,要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务,把短期应对措施和长期制度建设结合起来,做好化解地方政府债务风险的各项工作。

  根据审计署近期审计公告,截至2012年底全国地方政府债务余额(含或有负债)15.89万亿元,加上同期中央政府债务余额11.88万亿元,全国政府债务总余额27.77万亿元,总负债率和总债务率分别为39.4%和113.4%。从发展现状看,我国地方政府债务总体处在安全可控的范围。做出这一判断的主要根据:一是我国正处于工业化、城镇化快速发展阶段,经济发展速度较快、质量较好,国内居民储蓄率较高,对外负债不高;二是我国地方政府债务支出主要用于基础设施、征地、拆迁、保障房等经济建设,这些支出相当一部分会形成优良资产,并可以通过未来现金流偿还债务,实现自我平衡;三是目前我国国有企业净资产约27万亿元,各级土地储备中心储备土地22万公顷以上。这些为抵御各类债务风险提供了坚实的物质基础。

  同时,我们也要清醒地认识到,地方政府债务也存在着风险隐患。首先,规模增长过快。截至2013年6月底,省市县三级政府债务余额(含或有负债)17.89万亿元,比2012年底增加2万亿元,增长12.6%。其次,部分地方债务负担较重。目前,全国有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任的债务率很高,偿还压力大。第三,融资成本过高。一些地方通过信托贷款等方式变相融资,不仅筹资成本高,而且易发腐败,破坏整个社会融资环境。第四,还款高峰期资金链脆弱。一些地方存在着资金链断裂的潜在风险。

  尽管我国地方政府债务总体处于安全可控的范围,但在经济全球化背景下,国际国内经济社会密切相关,如果处置不当,地方政府债务风险有可能孕育经济金融风险。我们必须以全球视野和战略眼光,积极稳妥化解地方政府债务风险,确保国家经济金融安全,确保社会和谐稳定。

  短期看,我们要按照规范管理、锁定风险、防范隐患、促进发展的总体思路,下大力气抑制地方政府债务过快增长势头,防止地方债务风险演变为系统性金融风险。

  一是剥离收益债务。目前,政府债务家底基本摸清,下一步应按照还款责任、担保责任、救助责任等债务性质,区别对待,分类指导,妥善解决。特别是要严格区分一般责任债务和收益债务。对有经营收益项目形成的收益债务,应剥离地方政府偿债责任,按照市场化运作。目前,全国地方政府仅高速公路一项就可剥离债务1.9万亿元,再加上其他收费公路、污水处理厂、自来水厂、保障性住房等,至少可剥离4万亿元债务。

  二是制定偿债方案。对确需政府偿还的债务,应制定长期偿债计划和年度偿债计划,明确偿债顺序、资金来源和偿债时间。在2012年的地方债务底数上,如果剥离优质资产债务4万亿元,加上中央政府债务余额,各级政府债务总额23.77万亿元。在此基数上,再按年利率5%, 制定10年期偿债计划,并预测2022年政府负债情况,才能做到心中有数。

  三是拓宽偿债渠道。一方面,用好财政资金。要深化行政管理体制改革,精简行政事业单位编制和人员,减少一般性财政支出,严格控制“三公经费”支出。在实施民生工程方面要量力而行、量入为出,立足于保基本、保社会稳定。另一方面,要合理开发、节约集约使用土地,用好用活土地储备资源,增加土地出让收益,尤其要规范土地出让行为,防止土地收益流失。此外,要加强地方政府“三资”清理,盘活行政机关、事业单位的资产、资金、资源,以及深化国有企业改革和加强国有资本预算等,增强地方政府偿债能力。

  四是优化重组债务结构。主要思路是,用长债置换短债,用低成本债置换高成本债,用软债置换硬债。通过压缩新上项目、调整在建项目融资方式等,置换融资成本较高项目。

  五是做大经济总量。推进经济持续发展,增加社会财富,无疑是化解地方政府债务风险的根本。如果未来10年,我国经济和国家综合财力年均保持中高速增长,债务年利率5%,地方政府和中央政府年均分别新发债2万亿元和1万亿元,年均分别偿债2.16万亿元和1.08万亿元,那么到2022年末,我国国内生产总值和国家综合财力将达到110万亿元左右和40万亿元左右,全国各级政府债务总额达到37万亿元,其中地方政府债务18万亿,总负债率和总债务率分别降为25%和72%。届时,中央和地方政府债务风险便迎刃而解。

  长期看,我国应根据经济发展的阶段性目标,合理控制地方政府债务规模及其增长速度,构建地方政府债务管理长效机制。

  切实转变政府职能。正确处理政府和市场的关系,大力推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开、管办分开,充分发挥市场配置资源的决定性作用,凡是市场能解决的尽量通过市场来解决,政府主要发挥规划引导、规则制定和市场监管等作用。

  深化投资体制改革。确立企业投资主体地位。政府要牢固树立过紧日子的思想,厉行节约、反对浪费,坚决防止劳民伤财的政绩工程和形象工程。要优化项目设计和建设方案,科学编制工程概算,完善招投标管理,充分竞争,防止垄断,最大限度地降低建设成本。

  规范政府举债行为。从法律层面为地方政府融资“开正道”、“堵邪道”。修改《预算法》,以立法形式明确地方政府举债权,加强地方政府债务的法制化管理。限定债务用途,政府债务只能用于基础设施、公用设施和公益性项目建设,不得用于政府机构正常运转等经常性支出和竞争性领域。完善举债程序,举债单位举借债务须向同级财政等部门提出申请,由财政部门会同相关部门提出初审意见,报同级政府审定,重大项目举债须报同级人大审批。推进债务信息公开,实行全口径、各层级、全过程的债务透明,接受上级政府、同级人大、金融机构和全社会监督。

  建立风险预警机制。各级政府要下管一级,根据综合财力,严格控制下级政府最高举债规模和举债方式,科学运用债务率、负债率、偿债率、逾期债务率等指标,对下级政府债务风险进行动态监管。同时,要督促下级政府编制科学的举债计划和偿债方案,并将其纳入目标管理考核,将债务风险控制在合理范围内。

  建立举债偿债责任机制。各级党委、政府是本级政府债务管理的责任主体,相关部门要各司其职,各负其责,齐抓共管,形成合力。建立全面科学的地方党委、政府主要领导离任审计制度。妥善处理历史遗留问题,对有令不行、有禁不止行为,实行严格的责任追究。

  (作者:中共安徽省委常委、省人民政府副省长)   

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