金融改革:要善用新型政策工具

2014.05.01 08:00
来源: 《求是》     期号: 2014/09     作者: 张晓朴
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  习近平总书记在党的十八届三中全会《决定》说明中强调,全面深化改革,要真正向前展望、超前思维、提前谋局。在金融领域改革方案的设计与实施上,我们必须认真贯彻三中全会精神,依靠创新和组合使用政策分析工具,提高政策制定的精准性和实施的可控性,推进金融治理能力现代化。

  改革越是进入深水区,越需要新的政策工具。从我国公共政策制定看,往往注重于定性分析,缺乏量化判断。正方观点一二三,反方观点ABC,孰轻孰重争论不休。特别是当“人人受益、无人受损”的改革越来越少时,很多改革需要反复权衡利弊得失。往往是问题谈得透,也有共识,但如何改、改革所带来的影响有多大,谁也说服不了谁,难以拿出令各方信服的方案。

  国际上的通行作法,一般是在重大经济金融公共政策出台时,运用一系列政策工具对政策出台的成本与收益进行测算分析。这次国际金融危机后,国际金融监管改革就大量运用了这些工具。例如,在巴塞尔协议Ⅲ的出台过程中,定量测算对于把握改革力度、平衡各方利益发挥了重要作用。

  因此,我们要有效避免经济金融改革和政策制定陷入口水战,一个重要的方面就是运用成本—收益分析、定量影响测算、压力测试等方法,前瞻性地作好改革中突发事件的应对预案,全面提升政策制定的科学化、规范化水平,真正做到积极有序。

  运用成本—收益分析,把握好改革的推进强度。利益调整是各国政府推进改革时面临的共同难题,而成本—收益分析方法,就反映了国际上在推进公共政策可衡量性方面取得的新进展。成本—收益分析是通过考量一项政策的直接收益与成本、间接收益与成本,综合评估政策可行性并比较不同方案的优劣,以实现社会福利最大化。例如,对于城镇化这项影响广泛的重大规划,就可以通过成本—收益分析法,匡算比较其直接间接、近期远期的成本和收益,在此基础上选择合理的推进路径。

  引入成本—收益分析,可以使成本最小化和收益最大化成为制定经济金融等领域公共政策的基本约束条件,从而纠正两个广泛存在的不良倾向。一是有助于纠正决策中只顾需要,不顾成本的倾向。某些情况下有些决策项目的确需要,但鉴于预算资金等资源的稀缺性,考虑其高昂的成本并不值得,必须放弃。二是有助于纠正只考虑成本,不考虑收益的倾向。在一些情况下,即使有些政策实施成本庞大,但收益更大,综合其经济和社会效应,这个项目就是可行的。

  成本—收益分析一般包括四个步骤。一是确定某一政策的影响或结果,并针对不同群体将这些影响或结果分为成本或收益。二是赋予不同成本与收益货币价值。三是鉴于有些政策的影响要在较长时期体现,需要运用一些参数(如贴现率)来平衡当前的价值与未来的影响。四是综合比较不同政策直接与间接、眼前与长远的成本和收益。

  成本—收益分析法的科学性在于,用事实和数据说话,使得改革效应和受益面一目了然,有助于凝聚人们共识。但其也存在着更多关注效率目标的倾向,这需要在制定改革方案中平衡好。

  引入定量影响测算机制,拿捏好改革力度。当前经济金融改革已步入攻坚期和深水区,都是难啃的硬骨头,需要积极审慎,通过量化分析对改革的影响做到心中有数。

  定量影响测算(QIS),通过测算和比较不同改革方案对关键经济或社会变量的影响,一方面可以帮助决策者准确把握不同改革方案的影响程度和可预期后果;另一方面,可以厘清改革影响的传导机制与关键环节,强化改革的过程控制。也就是说,定量影响测算可以探测前方的“水深”,指导下一步改革的迈进方向与步幅。

  例如,金融系统能否承受利率市场化所带来的冲击,是确定这一改革力度和步骤的关键。通过测算在不同改革情景下(可划分为稳健、激进、中性),商业银行盈利能力、资本充足率及信贷质量等可能发生的变化,就可事先预判改革不同力度对商业银行的冲击程度、冲击机制等,从而确保改革风险的可控。

  定量影响分析,不仅可以应用于经济金融领域,也可以运用于社会领域,如医疗卫生改革、城镇化等。过去的一些改革如电价、水价,虽借鉴了定量影响分析的技术,但还未将此机制化、规范化、系统化地运用于改革方案论证和设计中。

  善用压力测试,管控好改革风险。习近平总书记强调的底线思维方法,是全面深化改革的重要思维方式,尤为符合我国经济社会转型期的基本特征。比如:防范系统性金融风险的发生、环境生态可持续发展等,都是当前和今后一段时期必须牢牢守住的底线。

  压力测试是贯彻底线思维的合意工具。1999年,世界银行和国际货币基金组织发起的金融部门评估项目(FSAP),首次将压力测试纳入衡量金融系统稳定性的工具箱,用来评估各国金融体系的系统性风险。就使用层次而言,压力测试可分为自上而下的宏观方法和自下而上的微观方法。自上而下是将所有测试对象视为一个整体,集中进行测试,如判断经济增速的波动对就业的影响。自下而上则是指先在微观个体层面进行测试,然后汇总得出整体结果,如房地产价格变化对经济金融的影响。

  压力测试是建立在忧患意识基础上的精细化思维方式,有助于提前做好应急预案。运用好这一方法,有利于在全面深化改革中胆子大,步子稳。

  借鉴卢卡斯批判,稳定改革预期。“卢卡斯批判”,要求任何政策在制定与颁布时,要充分考虑市场主体因此而做出的决策调整,从而提前预案,使政策目标得到实现。这一方法的意义在于,它揭示任何政策都是政府与市场主体之间的博弈,如果政府把市场主体当作被动的“机器”来操控,其政策的执行效果就会大打折扣。因此,改革的力度与强度一定要与社会的承受力相匹配。特别是在政策出台后,应加强宣传解释,引导公众理性认知,形成稳定的社会预期,从而确保改革稳妥推进。

  上述政策工具可以服务于经济金融领域改革的全过程。在启动阶段,可采用成本—收益分析法,论证改革方案的可行性;在政策制定阶段,可借助定量影响测算预判政策的影响和效果,并据此调整改革的力度、节奏;可通过压力测试判断改革潜在风险,做好风险预警和应急预案,切实守住风险底线。在政策制定和实施的整个过程中,可借鉴“卢卡斯批判”方法,做好改革宣传和沟通,形成共识,稳定社会预期。

  (作者单位:银监会政策研究局)     

  

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