现代化人民城市怎么建
《求是》杂志编辑部
960多万平方公里的神州大地上，数百座城市和数万个小城镇星罗棋布，9亿多人在其中工作和生活。作为经济、政治、文化、社会等各方面活动的中心，城市联结万家灯火、关乎国计民生，在党和国家工作大局中举足轻重。
2025年7月14日，习近平总书记在中央城市工作会议上发表重要讲话，全面总结新时代以来我国城市发展取得的历史性成就，深刻分析城市工作面临的新形势，对以城市内涵式发展支撑现代化人民城市建设作出战略部署，为做好新时代新征程的城市工作提供了根本遵循。要深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，贯彻落实党的二十届四中全会和中央经济工作会议作出的部署，坚持实事求是、因地制宜，扎实推动城市高质量发展，向着建设现代化人民城市的目标不断迈进。
搞清楚当前我国城市发展所处历史方位
正确分析判断形势，是做好城市工作的重要前提。在这篇重要讲话中，习近平总书记作出“两个转向”的重大判断，即“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”，深刻揭示了我国城市发展进入新阶段的基本特征和内在逻辑，科学标定了我国城市发展所处的历史方位。
改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔、成就显著。40余年间，常住人口城镇化率从1978年的不足18%跃升至2024年的67%，城镇人口规模从1.7亿增长到9.4亿。特别是新时代以来，以习近平同志为核心的党中央将城市工作摆在治国理政的重要位置，作出一系列重大部署，推动城市发展取得历史性成就。现在，我国“两横三纵”的城镇化战略格局基本形成，城市综合实力持续增强，2024年全国有27座城市的地区生产总值突破1万亿元，平台经济、数字经济等新业态蓬勃兴起，“未来之城”雄安新区拔节生长。建成全球规模最大的住房保障体系，城镇居民人均住房建筑面积超过40平方米，教育、医疗、养老、托育等公共服务功能逐步完善，城市供水普及率、燃气普及率、污水处理率均超过99%，人民生活品质显著提升。建立多层级多要素历史文化保护传承体系，活化利用历史资源、延续城市文脉，历史文化与现代生活相融共生、相得益彰。放眼世界，在我们这样一个有着14亿多人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。国际社会高度肯定中国城市发生的巨大变化，认为是中国发展奇迹的重要内容。
雄安新区在规划建设新城中，坚持“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”理念，努力打造能够经得起千年历史检验、留给子孙后代的历史遗产。如今，“未来之城”已雏形初显，一座座体现雄安特色风貌的建筑拔地而起。图为2025年3月15日拍摄的雄安商务服务中心夜景（无人机照片）。 新华社记者 牟宇/摄
习近平总书记提出的“两个转向”，是立足改革开放以来特别是新时代我国城镇化取得的历史性成就，对当前我国城市发展作出的历史新定位，是在对我国城镇化和城市发展规律、当前状况和未来趋势的深刻把握基础上作出的重大判断。做好当前和今后一个时期的城市工作，必须从中国式现代化战略全局的高度，以更加开阔的视野准确把握这一历史方位之变的重大意义和丰富内涵，更加自觉主动地识变、应变、求变。
“两个转向”意味着以城市人口快速集聚、城市空间外延扩张为主要特征的高速增长阶段将逐渐成为历史。我国城市发展正从“增量时代”迈入“存量时代”，从追求规模扩张向追求品质提升和结构优化转变，必须更加注重功能完善度、治理精细度、生态宜居水平、创新活力的有机融合与系统性提升，走出一条中国特色城市现代化新路子。同时也要清醒看到，“两个转向”决不代表着我国城镇化进程和城市发展已经结束，而是对其提出了新的更高要求。我国城镇化率仍明显低于发达经济体80%左右的平均水平，城镇化依然有很大的空间和潜力。未来一个时期，我国城镇化率仍会继续提高。城市发展进入以存量提质增效为主的阶段，实施存量更新、激活存量资源潜力将成为带动增量投资、拓宽收入来源、提升资产价值的重要途径，不仅为进一步拉动内需提供重要支撑，也必将为城市高质量发展注入新动能。
深入理解坚持城市内涵式发展的重要原则
“杭州为什么能长出‘六小龙’？”“城市更新，如何更宜居、韧性、智慧？”一个个网络热议的城市之问，反映了人民群众对所居城市的功能品质、就业创业、生态环境等提出的更高期许，背后则体现出对城市内涵式发展的迫切需求。
内涵式发展是习近平总书记一直倡导的城市发展方式。在2015年召开的中央城市工作会议上，总书记就提出推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。在这篇重要讲话中，习近平总书记进一步将“坚持城市内涵式发展”明确为城市工作的主线，强调要切实把握好“五个转变”的重要原则，即“转变城市发展理念，更加注重以人为本”、“转变城市发展方式，更加注重集约高效”、“转变城市发展动力，更加注重特色发展”、“转变城市工作重心，更加注重治理投入”、“转变城市工作方法，更加注重统筹协调”。这“五个转变”既是对我国城市发展经验教训的深刻总结，也是适应“两个转向”重大变化的必然要求，体现了我们党对城市发展规律认识的进一步深化。
为什么要转变城市发展理念？理念是行动的先导，城市发展理念在很大程度上决定着城市发展成效。过去一段时间，一些地方在城市工作中存在“重物轻人”倾向，对道路、桥梁、建筑等“硬件”投入更多，却对生态保护、历史文化传承及公共服务等与人相关的“软件”关注不足，高楼大厦越建越气派，市民生活的便利度、幸福感却并未同步提升。必须深刻认识到城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓满意不满意是重要评判标准。要更加注重以人为本，践行“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念，更加突出人民的主体地位和发展的民生导向。关键是要抓好“衣食住行、生老病死、安居乐业”这12个字，将重点放在为人民群众提供精细良好的服务上，以更大力度投资于人、服务于人，促进人的全面发展。
转变城市发展方式何以重要？要看到，在过去的高速增长阶段，我国城市虽然规模快速扩大、建成区面积快速增加，但同时也产生了一系列问题。比如，一些城市“摊大饼”式盲目扩张，造成资源浪费和环境恶化；一些地方忽视人口和产业发展需求，土地城镇化快于人口城镇化，引发土地闲置和低效利用等问题。坚持城市内涵式发展，就要改变过去那种大量投入、大量消耗的传统发展方式，更加注重集约高效，通过优化城市功能结构和空间布局、提升资源和空间集约节约利用水平、推动产业转型升级等，实现绿色低碳智慧发展，提高城市发展质量和水平。
城市发展动力从哪里来？在城市发展早期，土地、劳动力等要素投入，可以推动城市在较短时间内实现快速发展。但发展到一定阶段后，增长空间收窄，要素边际收益递减，如果长期都挤在几条传统赛道上，各地就会陷入低效竞争，造成资源浪费。比如，过去一些城市不顾自身实际，盲目跟风上项目、搞重复建设，就带来了城市风貌“千城一面”、产业同质化等问题。各地情况千差万别，城市之间地理环境、发展水平、基础条件等各不相同，理应各有特色、各美其美。“因风吹火，照纹劈柴”，每个城市都要从全国发展大局和自身资源禀赋出发，找准定位、各展所长，走好特色化、差异化发展道路，打造核心竞争力。
城市工作重心往哪里转？以往，一些城市存在“重建设、轻治理”、“重开发、轻运营”等问题，对治理体系建设重视不足，导致交通拥堵、环境污染等“城市病”。习近平总书记反复强调，城市治理要下“绣花功夫”。治理的走线顺不顺、针脚密不密，决定了城市运行是否更有序、更安全。我国城市总体已经进入“三分建、七分治”阶段，治理在城市工作中的分量越来越重。要将工作重心从“建设为主”向“治理为重”转变，在规划设计上更加注重前瞻性协调性，功能布局上更加注重产城融合，管理服务上更加注重柔性治理、人文关怀，推动城市高质量更新、高水平运营、高效能治理。
城市工作方法怎样更加注重统筹协调？城市工作是一个复杂的系统工程，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域，涵盖区域、城市、社区等各个层次。过去由于系统设计和谋划不够，一些城市的管理呈现“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化特征，造成一些乱象。要把城市作为有机生命体系统谋划，加强各领域、各环节、各主体统筹，打破条块分割和部门壁垒，既避免“单兵作战”又防止“多龙治水”，使政府、市场、社会、市民更好形成建设合力，运转和谐有序。
准确把握优化现代化城市体系的方向和路径
改革开放特别是新时代以来，众多千姿百态的城市蓬勃生长，一些城市集群相继出现并发展壮大，城市间的联系日益紧密，逐渐形成了以城市群和都市圈为骨架、以大中小城市和小城镇为节点的城市体系。当前，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，人口在城市间流动规模持续扩大、结构日益多元，对构建一个空间分布更加均衡、互联互通更加顺畅的现代化城市体系，提出了更为迫切的要求。习近平总书记在这篇重要讲话中提出“着力优化现代化城市体系”的任务，并从发展现代化城市群和都市圈、促进大中小城市和小城镇协调发展等方面作出部署，明确了不同规模不同层级城市的发展方向和路径。
城市群是城市发展到成熟阶段的高级空间组织形式。在现代化进程中，产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，这是经济规律，也是城市发展规律。近年来，我国城市群和都市圈不断发展壮大，19个城市群承载全国75%的人口、贡献了85%左右的国内生产总值，在引导人口和要素合理布局、带动经济社会发展和人民生活改善等方面发挥了重要作用。同时，也面临城市群内部联系不够紧密，部分超大特大城市功能过度集聚、对周边的辐射带动作用发挥不够等问题。着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，习近平总书记强调要发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈。“组团式”强调多中心、分功能的组团布局，旨在避免单中心城市发展模式带来的资源过度集中和生态环境压力；“网络化”注重城市群内部各城市之间的互联互通和协同发展。“组团式”是“网络化”的空间基础，“网络化”是“组团式”的功能纽带，二者相辅相成，可以更好优化资源配置、提升整体效率。
优化现代化城市体系，要把京津冀、长三角、粤港澳大湾区城市群打造成世界级城市群，推动成渝、长江中游城市群等成为高质量发展增长极，增强中西部和东北的城市群、都市圈对区域协调发展的支撑作用。在城市群内，要加强产业链协作，构建跨行政区合作发展新机制；城市群之间，要优化产业分工和空间联系，在实现协同发展的同时更好辐射带动周边地区发展。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。在这方面，要支持有条件的地方推进同城化发展，深化经济区与行政区适度分离改革，促进通勤便捷高效、产业梯次配套、公共服务便利共享。
县城是我国城市体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。截至2021年底，我国1472个县城的常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右。近年来，农村劳动力转移更是呈现出鲜明的“就近化、就地化”趋势，县城或县级市城区成为其首选地。在这篇重要讲话中，习近平总书记明确要求分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，促进城乡融合发展。要统筹县城生产、生活、生态、安全需要，推进县城补短板强弱项，提升县城发展质量，促进农业转移人口就近城镇化。坚持突出特色、错位发展，统筹培育本地产业和承接外地产业转移，重点发展比较优势明显、带动能力强、就业容量大的产业，推动以产兴城、以城促产、以业聚人。良好的基础设施和公共服务是县城“留住人”的重要保障，要促进县城市政公用设施、公共服务设施、环境基础设施提档升级，实现公共设施能力与常住人口规模基本匹配，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要。
全面落实现代化人民城市建设的重点任务
北京通州，大运河畔，城市绿心森林公园与千年运河文脉交相辉映，地下综合管廊与海绵城市系统为安全保驾护航，科技创新与数字经济在充满设计感的楼宇间澎湃涌动……融合古今智慧的北京城市副中心生机勃发，正在着力打造中国式现代化进程中的城市发展样板。
城市是现代化建设的重要载体、人民幸福生活的重要空间。现代化人民城市什么样、如何建？习近平总书记在这篇重要讲话中从创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧六个维度勾勒出其综合特质，并系统部署了建设“富有活力的创新城市”、“舒适便利的宜居城市”、“绿色低碳的美丽城市”、“安全可靠的韧性城市”、“崇德向善的文明城市”、“便捷高效的智慧城市”等重点任务，明确了建设现代化人民城市的着力点。
多年来，山西平遥不断加强古城保护力度，创新古城历史文化遗产活化利用路径，深入挖掘古城文化内涵，在保护与传承中使这座“活着的古城”焕发新的生机。图为2025年12月20日航拍的平遥古城。 视觉中国供图
“创新”强调城市发展动能的转换。创新是城市活力之源、发展之基。我国城市发展正处于从依赖土地、劳动力、资金等要素驱动转向以科技创新、制度创新为核心驱动力的关键时期。习近平总书记指出：“推动城市高质量发展，必须把创新作为第一动力。”要坚持因城施策，精心培育创新生态，激发创新创业活力，统筹推进传统产业改造升级、新兴产业培育壮大、未来产业布局建设，在发展新质生产力上不断取得突破。完善以需求为导向、以项目为牵引的城市更新体制机制，构建可持续的城市建设运营投融资体系。开放是促进城市繁荣发展的重要路径，这些年越来越多的中国城市以开放激发出澎湃活力。要充分发挥城市在国内国际双循环中的枢纽作用，不断提升开放合作水平。
“宜居”强调城市人居品质的提升。“城，所以盛民也”。一座城市如何才能宜居？关键，是要把让群众生活更舒适便利的理念有机融入城市规划建设管理的血脉里、体现在每一个细节中。面对人口老龄化加剧、城市流动人口增多等情况，城市住房、基础设施、公共服务等都要与人民生活需求实现更精准的适配。比如，老旧小区加装电梯、增设停车位，口袋公园“见缝插针”，居家适老化改造……功夫下在细微处，老百姓的感受就会更真切，城市就能留住他们的“身”和“心”。要坚持人口、产业、城镇、交通一体规划，逐步破除传统的产业、居住、商业等功能分隔模式。当前房地产供需关系发生重大变化，人们的住房需求总体上已从“有没有”转向“好不好”。要加快构建房地产发展新模式，建设安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”，优化和完善住房供应体系，更好满足群众刚性和多样化改善性住房需求。要适应人口和需求结构变化，大力发展生活性服务业，加强教育资源前瞻性布局，实施医疗卫生强基工程等，牢牢兜住民生底线。
“美丽”强调城市的绿色转型。据联合国人居署统计，城市虽只占地球表面不到2%的面积，却消耗了全世界78%的能源，超过60%的温室气体排放来自城市地区。作为资源能源开发利用强度大、污染排放集中、生态环境问题突出的区域，绿色低碳转型是城市可持续发展的必然选择。要把保护城市生态环境放在更加突出的位置，在推进城市空气治理提质工程、加强饮用水源地保护等方面采取更主动、更有效的措施，为市民营造干净整洁有序的生产生活空间。城市生态是一个有机整体，降碳减污扩绿协同增效至关重要。要积极开展低碳城市建设，持续推进垃圾分类、“光盘行动”等，保护城市河湖水系、湿地和水环境，合理打造生态公园等城市景观，使居民在城市中享受人与自然和谐共生的绿色生活。
“韧性”强调城市的安全底线。城市人口、资源、经济社会活动高度密集，安全风险也相对集中，特别是近年来极端气候频发，部分老建筑、老设备难以应对复杂风险，一些突发自然灾害超出地下管网等基础设施的承载能力，高层建筑还存在消防等方面的安全隐患，迫切要求建设安全可靠的韧性城市。在“硬件”方面，要推进城市基础设施生命线安全工程建设，统筹城市防洪体系和内涝治理，增强高空消防能力，加强“平急两用”公共基础设施建设，构筑具有强大抵御力的城市设施体系。在提高“软件”韧性方面，要把风险防控有机嵌入城市管理系统，加强应急指挥、处置和救援体系建设，切实维护城市公共安全。
“文明”强调城市的文化魅力和精神内核。城市作为文明的载体，本身也是一种文化生命体，建设崇德向善的文明城市是提升城市生命力的内在要求。要坚决落实习近平总书记提出的“老城不能再拆”、“要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”等重要要求，完善历史文化保护传承体系，加强历史文化名城、街区、村镇有效保护和活态传承，保护城市独特的历史文脉、人文地理、自然景观。城市是文化设施、资源、人才的聚集地，一流城市之所以能吸引人、聚拢人，最深层的因素就是文化和精神的力量。要用好公共图书馆、博物馆等公共文化设施，创新拓展城市书房、文化驿站等新型公共文化空间，组织开展“书香中国”等群众性文化活动，扩大高品质公共文化服务供给。重视城市文化软实力建设，大力弘扬社会主义核心价值观，推动形成与现代化人民城市相适应的思想观念、文明风尚、行为规范，提高市民文明素质，塑造彰显文化底蕴和独特气质的城市精神。
近年来，天津市通过有效整合多部门数据资源，实现政务事项“掌上通办”，推进城市运行管理“一网统管”，以数据汇聚共享提升城市治理的精细化与智能化水平。图为2025年7月9日，工作人员通过天津市城市运行管理服务平台进行实时监测。 新华社记者 孙凡越/摄
“智慧”强调城市数智化治理水平的提高。随着人口和产业持续向城市集聚，经济社会场景日益复杂多变，城市治理面临的问题越来越多样化、动态化、复杂化。习近平总书记指出，要坚持以城市居民需求为导向，顺应数智化趋势，创新治理理念、模式、手段，强化科技支撑，不断提升城市治理智慧化精细化水平。要坚持党建引领和依法治理，调动人民群众参与城市治理的积极性、主动性、创造性，有效吸纳快递小哥、网约车司机、外卖骑手等新就业群体参与。推动城市治理重心和配套资源下沉，将智慧服务更多投向就医、出行、养老、托育等高频事项，使智慧城市成为提升治理能力、优化公共服务的重要载体。
现代化人民城市的宏伟蓝图已经绘就。进一步把思想和行动统一到党中央决策部署上来，加强党对城市工作的全面领导，提高城市工作本领，保持定力、久久为功，就一定能不断开创我国城市发展新局面，为中国式现代化提供强劲动力和坚实支撑。
