党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视内需问题，坚持把扩大内需作为推动经济发展的战略基点。习近平总书记指出，扩大内需既关系经济稳定，也关系经济安全，不是权宜之计，而是战略之举；构建完整的内需体系，关系我国长远发展和长治久安。习近平总书记针对内需问题作出一系列重要论述，深化了我们党对经济工作的规律性认识，为新时代深入实施扩大内需战略、推动我国经济持续稳定健康发展提供了科学指南。
一、准确把握扩大内需政策发展脉络
我国适应国内外形势深刻变化、对扩大内需战略的认识逐步深化，扩大内需的政策日益完善。
改革开放以来，我国积极融入国际市场，外部需求为促进国内经济增长提供了动力。而爆发于1997年、影响延续至1999年的亚洲金融危机使得外需受挫。1998年2月党的十五届二中全会首次提出“扩大内需”，同年中央经济工作会议将扩大内需定为基本立足点和长期战略方针，外需主导转为内外需并重。通过实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强基础设施建设以及市场化改革等举措，有效稳定了经济运行。
2001年底我国正式加入世界贸易组织，出口导向型经济再次迎来爆发式增长，工业产能快速扩张，但贸易顺差过大、投资与消费失衡等问题也逐步显现。2005年因汇率改革与外需扩张，我国贸易顺差突破1000亿美元，同比增长218.4%，净出口对GDP增长贡献率比上年增加17.1个百分点、达23.1%。对此，2005年中央经济工作会议提出，“提高消费对经济增长的拉动作用”，“扩大内需是我国经济发展的长期战略方针和基本立足点”；2006年“十一五”规划提出，“立足扩大国内需求推动发展，把扩大国内需求特别是消费需求作为基本立足点，促使经济增长由主要依靠投资和出口拉动向消费与投资、内需与外需协调拉动转变”。
2008年，面对国际金融危机冲击，10月召开的党的十七届三中全会将工作重点聚焦农村改革，作出《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，并提出“采取灵活审慎的宏观经济政策，着力扩大内需特别是消费需求”，11月确定4万亿投资计划和促进经济增长10条措施，12月中央经济工作会议进一步强调“立足扩大内需保持经济平稳较快增长”，“把扩大内需作为保增长的根本途径”。2010年“十二五”规划将扩大内需定为经济发展长期战略与转变发展方式的核心路径。
党的十八大以来，我国在深度参与国际产业分工的同时，不断提升国内供给质量水平，着力释放国内市场需求，促进形成强大国内市场，内需对经济发展的支撑作用明显增强，扩大内需的机遇大于挑战。2012年党的十八大报告提出，“要牢牢把握扩大内需这一战略基点，加快建立扩大消费需求长效机制”；2013年中央经济工作会议提出，“构建扩大内需长效机制，着力增加消费需求”；2018年、2019年强调持续释放国内市场需求潜力；2020年党的十九届五中全会明确“十四五”时期坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系；2022年中共中央、国务院印发《扩大内需战略规划纲要（2022-2035年）》，明确加快培育完整内需体系、促进形成强大国内市场、支撑畅通国内经济循环三方面重点任务，构建起全领域扩内需框架；2023年中央经济工作会议，明确“使国内大循环建立在内需主动力的基础上”；2024年中央经济工作会议、2025年政府工作报告均把“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”列为2025年各项重点任务之首，安排实施提振消费专项行动。2025年10月召开的党的二十届四中全会坚持扩大内需这个战略基点，从消费、投资、全国统一大市场三个方面对“十五五”作出部署；12月召开的中央经济工作会议更是把“坚持内需主导，建设强大国内市场”排在2026年经济工作8项重点任务首位，国家发展和改革委员会明确将研究制定出台2026—2030年扩大内需战略实施方案。
二、把扩大内需作为战略基点的重大意义
内需是相对于外需而言的，包括国内消费和国内投资。理解坚持扩大内需这个战略基点，既要从应对外部风险挑战的现实需要来认识，也要从我国发展阶段特征、大国经济独特优势来审视，更要从实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益这个出发点和落脚点来考量。
扩大内需是应变局之需，是抵御外部风险挑战的关键抓手。外部环境越是严峻复杂，越要牢牢把握经济发展主动权。扩大内需的重要目的，是在复杂国际政治经济环境中加快形成强大的国内经济循环体系，以国内循环的稳定性对冲国际循环的不确定性。当今世界百年变局加速演进，全球经济复苏乏力、地缘冲突持续扰动，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性显著增加，外需对经济增长拉动作用减弱，必须以苦练内功来应对外部挑战、掌握发展主动权。
从全球贸易格局看，部分国家推行单边主义、保护主义，推动关键产业“脱钩断链”、构筑“小院高墙”，干扰破坏全球产业链供应链，全球贸易陷入低迷。世贸组织预测，2026年全球货物贸易增速将大幅放缓至0.5%。我国作为贸易大国，2025年进出口贸易顺差约1.19万亿美元，是全球唯一贸易顺差突破万亿美元的国家，这一方面体现了我国产业实力和国际贸易竞争力，另一方面也反映出国内很大一部分产能依赖外部市场，容易受到外需波动冲击。抵御外部冲击离不开扩大内需这个“压舱石”。1998年亚洲金融危机、2008年国际金融危机期间，我国正是通过扩大内需成功稳住了经济大盘。
从国际产业链竞争态势看，全球产业分工体系正经历深度重构，我国产业发展面临“双向挤压”。在“高端被卡脖子、低端被抢份额”的严峻挑战下，激活国内超大规模市场，引导投资向新赛道、新领域布局，才能为国内产业渡难关、创造新优势提供有力支撑。我国新能源汽车产销量之所以能够连续11年位居全球第一、2025年销量全球占比上升至70.3%，重要原因在于庞大内需为企业突破核心技术提供了试错空间与利润保障，即便遭遇贸易壁垒，仍能保持稳健发展态势。
扩大内需是开新局之要，是大国经济发展到特定阶段的必然选择。我国已经成长为世界第二大经济体、第一制造业大国，2025年工业增加值41.7万亿元，约为2000年的10倍、1985年的120倍，制造业大国的发展后劲需要强大的国内需求支撑。大国经济优势之一是内部可循环，扩大内需的重要意义就在于把大国这一优势充分发挥出来。
激发超大规模市场潜能的必然要求。我国拥有14亿多人口的超大规模市场，2025年人均国内生产总值约1.4万美元，是全球第二大消费市场、第一大网络零售市场，拥有全球规模最大的中等收入群体且规模在持续扩大，处于消费持续升级阶段，具有全梯度、多元化的需求结构。国内超大规模市场潜能若得到有效激发，不但能成为全球优质商品、服务、技术的“引力场”，而且能以国内需求为导向，推动我国产业链供应链从“世界工厂”向“世界市场+创新高地”升级，在全球分工中掌握主动权，塑造长期国际竞争力。
塑造发展新优势的有力抓手。消费升级能倒逼传统产业向高端化、智能化、绿色化转型，推动企业加大研发投入、优化产品结构；引导推动投资聚焦民生短板、新型基建、新质生产力等，不仅能直接拉动当期需求，还能优化长期供给结构，形成新需求引领新供给、新供给创造新需求的良性循环。党的二十届四中全会提出，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系，优化提升传统产业、培育壮大新兴产业和未来产业、构建现代化基础设施体系，深入推进数字中国建设，全面实施“人工智能+”行动，等等。这一系列重大布局蕴含着广阔的投资新空间和丰富的消费新场景，需要通过扩大内需来全面推动和塑造。
扩大内需是谋全局之策，是满足人民美好生活需要的内在要求。让老百姓过上好日子是党和政府一切工作的出发点和落脚点。《扩大内需战略规划纲要（2022-2035年）》的任务部署既包括提高供给质量、优化分配格局、健全流通体系、全面促进消费、拓展投资空间等完整内需体系的培育，也包括扎实推动共同富裕、厚植内需发展潜力等战略安排，既适配新发展阶段特征，更呼应人民日益增长的美好生活需要。
从发展阶段看，2024年、2025年我国人均国内生产总值分别约为1.35万美元和1.4万美元，按世界银行标准，位居中等偏上收入国家行列，接近高收入国家门槛。发展不平衡不充分问题是当前我国扩大内需的重要制约，但也是内需增长的巨大潜力所在。当前城乡、区域居民收入和消费差距依然明显，2025年全国农村居民人均可支配收入为城镇的43.3%、消费支出为城镇的56.5%；西部地区2024年居民人均可支配收入为东部地区62.9%。同时，消费基础设施薄弱，叠加“低端产能过剩、高端供给短缺”的供需错配，亟需推动供需两端协同发力，同时解决居民“有钱花”和“有好东西可买、有优质服务可享”的问题，夯实内需增长根基。
从民生需求看，随着时代发展，我国需求结构发生根本性转变，人民群众对美好生活的向往已从“有没有”的生存型满足，全面转向“好不好”的发展型、品质型消费，向教育、医疗、养老、文旅等优质服务消费延伸，向新能源汽车、智能家电等绿色智能消费升级，向定制化、个性化新型消费拓展。2025年我国居民人均服务性消费支出占比达46.1%，衣食住行等实物消费量位居全球第一。扩大内需，正是顺应消费升级趋势的关键环节，是让发展成果更多更公平惠及全体人民、实现经济发展与民生改善良性互动的必然要求。
三、做好坚持扩大内需这篇大文章
“十五五”规划建议明确指出，坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动，增强国内大循环内生动力和可靠性。这是“十五五”期间做好扩内需工作的重要遵循。
惠民生和促消费紧密结合。惠民生是促消费的前提和基础，促消费工作要紧扣惠民生。一是着力提收入以增强消费能力。实施城乡居民增收计划，有效增加低收入群体收入，稳步扩大中等收入群体规模，这是促消费的根本之策。2025年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《提振消费专项行动方案》提出城乡居民增收促进行动，促进工资性收入合理增长、拓宽财产性收入渠道、多措并举促进农民增收、扎实解决拖欠账款问题等具体举措。此外，还要多渠道稳定和扩大就业，优化创业促进就业政策环境，稳定收入预期，健全社会保障体系，让群众、特别是中低收入群体少一些后顾之忧，有底气、有信心去消费。二是扩大优质消费品和服务供给，我国经济进入高质量发展阶段，市场比拼的不是“有没有”，而是“优不优”。正如注重商品品质、服务品质的商超和餐厅总是备受消费者青睐，更容易在激烈的竞争中脱颖而出。要引导企业聚焦品质提升，品牌引领，持续深化供给侧结构性改革，切实增进消费者福利。2026年1月，国务院办公厅印发的《加快培育服务消费新增长点工作方案》，提出激发交通服务、家政服务、网络视听服务、旅居服务、汽车后市场服务、入境消费等重点领域发展活力，培育演出服务、体育赛事服务、情绪式和体验式服务等潜力领域发展动能。要创新支持举措，优化和扩大服务供给、促进服务消费提质惠民。三是强化政策协同联动，将惠民生、促消费政策更好衔接起来，健全促进消费制度机制，着眼群众所需、破除消费壁垒，逐步取消部分城市购房、购车等不合理、不合时限制性规定，优化实施消费品以旧换新，持续完善城乡消费基础设施，补齐农村物流、商超、售后服务等短板，让群众消费更便捷、更舒心。
投资于物和投资于人紧密结合。对物的投资夯实了我国工业化、信息化、城镇化、农业现代化基础，但随着传统投资领域边际回报率递减以及人口红利消退，投资于人的迫切性显著提升，投资于物也需开辟新空间，二者应紧密结合、协同发力。一是投资于人，壮大发展软实力。在全球产业竞争已从“资本密集”转向“人才密集”大趋势下，要推动我国经济增长动力机制转换，实现创新驱动、需求拉动，亟须加大对人的投资，推动人力资本积累，形成“人力资本红利”，投资于人潜力巨大。应着力以人力资本积累激活发展潜能，形成投资于人、稳预期、促消费、扩内需的良性循环。二是投资于物，筑牢发展硬支撑。《扩大内需战略规划纲要（2022-2035年）》明确提出，聚焦关键领域和薄弱环节，努力增加制造业投资，加大重点领域补短板投资力度，系统布局新型基础设施，着力提高投资效率，增强投资增长后劲。“十五五”期间，国家还将结合发展需要，在城市更新、战略骨干通道、新型能源体系、重大水利工程、国家重大科技基础设施等领域，实施一批重大标志工程。三是积极扩大有效投资，要从机制设计安排上，更好发挥政府资金引导带动作用，撬动更多社会资本参与新型基础设施、新型城镇化等重大工程和补短板领域建设，加强土地、资金、人才等各类要素协同保障。进一步打通制约民间投资的难点、痛点，解决民营企业“有钱不能投”、“有钱不敢投”、“有项目没钱投”等问题。
增强国内大循环内生动力和可靠性。一是促进消费和投资、供给和需求良性互动。投资可着眼于推动就业、拓宽居民收入来源，形成稳定的消费能力支撑；可着眼于完善民生领域公共服务供给，提振消费信心；也可着眼于新技术与消费需求融合，培育沉浸式、体验式消费新场景等。要努力推动“有得选”走向“新里选”、“优中选”，以更优质的供给满足多元需求。二是破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点。这是降低国内市场交易成本、确保国内统一大市场高效运行的重要前提。当前，产业内卷式竞争、地方保护主义、区域间壁垒等问题，都需要按照统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场、持续扩大对内对外开放的要求靶向破解，推动要素自由流动、商品服务公平竞争，促进区域城乡协同融合发展。三是坚持扩大对外开放。坚持扩大内需这个战略基点与坚持扩大对外开放，两者并行不悖。建设全国统一大市场，既不是搞一区一城自我小循环，也不是关起门来搞封闭运行。我们既要把发展放在自己力量基点上，牢牢把握发展主动权，又要统筹用好全球要素和市场资源，在做强国内大循环的基础上，畅通国内国际双循环，形成内需与外需良性互动的发展格局。
（作者：新疆维吾尔自治区人民政府研究室副主任）
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