“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，具有承前启后的重要地位，农业农村现代化在其中具有基础性和全局性意义。习近平总书记强调，“强国必先强农，农强方能国强”。这一重要论断深刻表明，推进中国式现代化必须加快推进农业农村现代化，而推进农业农村现代化核心在于提高强农惠农富农政策效能。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五”规划纲要）将“提高强农惠农富农政策效能”列为专章部署，明确提出“健全农业农村优先发展的体制机制和政策体系，推动城乡要素双向流动，增强农业农村发展活力”，并围绕投入保障、农业农村改革、常态化帮扶等作出系统部署，充分体现了党中央对农业农村优先发展的一贯要求。
一、深刻认识提高强农惠农富农政策效能的重大意义
党的二十届四中全会提出，“农业农村现代化关系中国式现代化全局和成色”，这深刻阐明了农业农村现代化在社会主义现代化建设全局中的基础性地位。新征程上，推进农业农村现代化不仅要持续强化政策支持，更要注重提升政策实施效果，确保政策红利转化为发展实绩，为农业农村现代化注入持久动力。
有利于夯实中国式现代化的基础支撑。习近平总书记指出，“全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村”。这一重要论断深刻揭示了农业农村现代化在社会主义现代化全局中的基础地位和战略作用，没有农业农村现代化，中国式现代化就是不全面的。当前，我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分，农业农村仍然是现代化建设中的薄弱环节，农业基础还不稳固、农村发展还存在短板弱项、城乡发展差距依然明显，这些问题都在一定程度上制约中国式现代化整体推进。中国式现代化建设越是向纵深推进，越要把农业农村问题放在全局中思考、在大局下谋划，提高强农惠农富农政策效能，把农业农村优先发展的要求真正转化为稳定持续的制度供给、精准有力的政策举措和协同高效的落实机制，不断提升农业农村现代化质量、效率和动力。
有利于守牢粮食安全和不发生规模性返贫致贫两条底线。粮食安全和不发生规模性返贫致贫是推进农业农村现代化必须守牢的两条底线。守牢粮食安全底线重在夯实农业农村现代化的物质基础。“十五五”规划纲要指出，“十五五”时期我国粮食综合生产能力要达到1.45万亿斤左右的目标。目前，我国粮食产量已连续两年达到1.4万亿斤，但粮食等重要农产品供求关系仍然处于紧平衡状态，且紧平衡具有长期性特点，因此需要持续提升稳产保供能力，不断提升粮食安全保障水平。守住不发生规模性返贫致贫底线，重在稳住农业农村现代化的发展底盘和民生基础。当前，我国已经圆满完成巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接五年过渡期目标任务，但返贫致贫风险具有长期性和复杂性特征，部分脱贫地区和脱贫群众内生发展能力还不够强，仍然存在返贫致贫隐患，进入“十五五”时期，仍须牢牢守住不发生规模性返贫致贫底线。守牢两条底线，既要立足当前，又要着眼长远；既要抓住重点，又要强化统筹，关键在于形成系统完备、协同高效的政策支撑体系。提高强农惠农富农政策效能，有利于更好统筹价格、补贴、保险、利益补偿等政策，切实增强粮食和重要农产品稳产保供能力；有利于更好统筹动态监测、兜底保障、开发式帮扶等制度安排，增强防止返贫致贫工作的精准性、及时性和有效性。把提高强农惠农富农政策效能摆在更加突出位置，根本上就是要把两条底线建立在更加有力的政策支撑和更加稳固的制度保障之上，以政策效能提升保障农业农村现代化稳步推进。
有利于促进农民全面发展。中国式现代化是人口规模巨大、全体人民共同富裕的现代化，基础在农业、难点在农村、关键在农民。现代化的本质是“人的现代化”，目标是实现“人的全面发展”。强农惠农富农，归根到底是要更好促进农民全面发展，让广大农民共享现代化建设成果。习近平总书记指出，要推动实现“农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展”，并强调要充分尊重广大农民意愿，把维护广大农民根本利益、促进广大农民共同富裕作为出发点和落脚点，让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果。这一要求深刻阐明了提高强农惠农富农政策效能的根本立场和价值取向。“十五五”规划纲要提出，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，推动人的全面发展、全体人民共同富裕迈出坚实步伐，注重在发展中保障和改善民生，在满足民生需求中拓展发展空间。这就要求“十五五”时期推进农业农村现代化，必须围绕促进农民全面发展完善强农惠农富农支持制度，健全促进农民持续增收、稳定预期、长远发展的政策体系和体制机制。当前，农民收入保持增长，但经营增收、就业增收、财产增收仍有堵点，农业增值收益向农户传导还不够充分，农民就业支撑、技能匹配、资源盘活、权益实现等还存在薄弱环节。提高强农惠农富农政策效能，就是要聚焦这些突出矛盾和关键环节，推动政策支持更好转化为农民可感可及的现实利益，转化为农民持续增收的稳定基础、生活改善的有力支撑、能力提升的内生条件，使外部支持逐步转化为农民自身的发展能力，真正使广大农民成为乡村发展的参与主体、建设主体和受益主体。
二、准确把握提高强农惠农富农政策效能的重点任务
提高强农惠农富农政策效能，不是简单做投入和政策的“加法”，而是要在保持政策支持总体稳定的基础上，强化投入保障、深化农业农村改革、守住底线并增强内生动力，使政策资源更有效地服务于农业农村发展。“十五五”时期，农业农村现代化进入全面发力、系统提升的关键阶段，“十五五”规划纲要围绕加强农业农村投入保障、深化农业农村改革、完善常态化帮扶机制作出系统部署，为提高强农惠农富农政策效能提供了清晰的路线图。
强化农业农村投入保障，把政策支持更好转化为稳农强农的基础支撑。提高政策效能，重点不在于简单增加投入，而在于把增量资金投准、把存量资金用活，推动支持资源更加聚焦关键、强化协同、提升绩效。新增投入重在投向精准、补齐短板、夯实基础，存量资金重在统筹整合、优化结构、提升绩效。要统筹财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与，统筹价格、补贴、保险等政策工具，把有限资源更多配置到粮食生产、主产区保护、农业风险防范、乡村建设短板和农民增收等关键环节，形成同农业农村现代化任务相适应的支持体系。“十四五”期间，农业农村投入保障持续加强，中央累计投入超过7000亿元支持高标准农田建设。2020年至2025年，粮食总产量由13390亿斤提高到14298亿斤，农村居民人均可支配收入由17131元提高到24456元，充分说明投入保障是稳产保供、稳定收益的重要条件。“十五五”时期，要更加注重推动资金安排和政策优化协同发力，健全同农业农村现代化任务相匹配的投入保障机制，切实提高资源配置效率和政策传导效率，稳住农业发展预期、稳定农民收益来源、夯实乡村振兴物质基础。
深化农业农村改革，把政策优势更好转化为乡村发展的内生动力。提高强农惠农富农政策效能，不能停留在外部支持层面，还要向改革要活力、要效率。当前，农业农村发展中的一些突出矛盾，集中表现为要素流动不畅、资源配置不优、经营体系不健全等。堵点不打通，投入就难以见效。要通过深化改革稳定农村基本经营制度，完善城乡要素双向流动机制，健全农业经营体系和利益联结机制，提高支持政策精准性和制度承载能力。“十四五”期间，第二轮土地承包到期后再延长30年试点扎实开展，农村集体产权制度改革等稳步推进，全国累计培育家庭农场接近400万个、农民合作社超过200万家，110多万个经营性主体开展农业社会化服务。实践表明，改革越深入，政策落地的通道就越顺畅，乡村发展的内生动力就越充沛。“十五五”时期，要推动政策支持同改革深化有机衔接，以改革提升政策资源配置效率和转化能力，不断把制度优势转化为农业经营体系竞争力、乡村发展活力和农民持续增收能力。
完善常态化帮扶机制，把政策托底功能和发展功能更好统一起来。提高强农惠农富农政策效能，必须推动帮扶政策由阶段性安排转向常态化制度供给，在守住不发生规模性返贫致贫底线的基础上，使帮扶政策既有效发挥托底保障作用，又持续增强脱贫地区和脱贫群众自我发展能力。经过脱贫攻坚和过渡期接续帮扶，脱贫地区和脱贫群众生产生活条件明显改善，但发展基础还需进一步巩固，返贫致贫风险仍需持续防范。提高政策效能，不只是守住底线，更在于把监测预警、风险防范、兜底保障、产业扶持、就业促进等政策措施贯通起来，推动帮扶工作更加注重增强持续发展能力。“十四五”期间，中央财政衔接推进乡村振兴补助资金达到8505亿元，脱贫人口务工就业规模连续5年稳定在3000万人以上；到2025年，脱贫县农村居民人均可支配收入达到18627元，实际增长6.5%。实践表明，帮扶机制越注重常态化、制度化、精准化，越能更好发挥托底保障和促进发展的双重作用。“十五五”时期，必须把托底保障和增强能力更好结合起来，着力提升脱贫地区产业发展水平、公共服务能力和群众就业增收能力，推动强农惠农富农政策在守底线、促发展、增后劲的统一中不断取得新成效。
三、把提高强农惠农富农政策效能的部署落到实处
“十五五”规划纲要提出，“健全农业农村优先发展的体制机制和政策体系，推动城乡要素双向流动，增强农业农村发展活力”。提高强农惠农富农政策效能，关键在于把各项部署落到实处，把政策供给、制度安排和落实机制贯通起来，推动各项支持政策更好转化为农业农村现代化的实际成效。
强化政策协同。提高强农惠农富农政策效能，首先要解决政策供给是否稳定、制度安排是否衔接、支持资源能否有效转化的问题。农业农村现代化涉及领域广、投入需求大、建设周期长，必须以系统完备、协同配套的政策制度作保障。一是坚持把农业农村作为政策支持和资源配置的重要领域，围绕粮食和重要农产品稳产保供、农民稳定增收、乡村产业发展、农村公共服务改善等重点任务，加快形成更加稳定有力、协同高效的强农惠农富农政策体系。二是切实发挥财政资金引导作用，统筹用好金融、保险等政策工具，推动形成财政优先保障、金融重点倾斜、保险有效托底的政策格局，把有限资源更多配置到关键环节。三是推动投入保障同深化改革协同发力，围绕稳定和完善农村基本经营制度、健全现代农业经营体系、促进资源要素顺畅流动、完善利益联结机制持续发力，推动资源配置更加优化、收益实现更加顺畅、主体参与更加充分。特别是要把产权稳定与经营体系优化结合起来，把资源盘活利用与交易规则治理贯通起来，把经营体系建设、产业链利益联结和市场流通体系完善统筹起来，使农民在参与现代农业发展、融入产业链条、分享增值收益中拥有更加稳定的预期、获得更加充分的机会，不断把政策优势转化为乡村发展活力和农民增收能力。
强化精准施策。提高强农惠农富农政策效能，必须坚持问题导向和目标导向相统一，把促进发展与保障基本相结合，把当前支持与长远积累相结合，推动政策实施更加精准、更加有效、更可持续。把握时序节奏，立足农业农村现代化的阶段性特征和不同领域的发展基础，区分轻重缓急，把握推进节奏，优先在守牢底线、补齐短板、增强后劲等方面集中发力，切实提高政策投放的时效性和针对性。强化因地施策，立足区域差异、村庄类型和发展基础，形成分类指导、分层推进的政策实施方式，把原则性要求转化为符合基层实际的政策组合和工作举措。聚焦重点区域、重点群体和重点任务，推动政策资源更加精准投向粮食主产区、重要农产品优势区、脱贫地区和欠发达地区，更加精准覆盖种粮农民、小农户、新型农业经营主体和脱贫群众，更加精准服务粮食生产、农业防灾减灾、乡村建设补短板和农民就业增收等重点工作，不断提高政策供给与发展需求的匹配程度，切实增强政策实施的针对性和穿透力。
强化动态优化。提高强农惠农富农政策效能，最终要落实到执行上，要在实践中不断检验、不断校正、不断完善。首先，强化责任落实，坚持和加强党对“三农”工作的全面领导，压实五级书记抓乡村振兴政治责任，形成上下贯通、层层负责的责任链条。其次，健全迭代完善机制。对实践中暴露出的制度衔接不畅、政策适配不足、执行偏差较大等问题，及时研究解决、动态优化。对实践证明行之有效、具备推广条件的成熟做法，及时总结提炼，推动经验做法规范化、制度化；对已经成熟定型的政策安排，要保持连续性和稳定性，切实把实践成果转化为长效制度安排。第三，强化监测评估。围绕政策运行状况和实施效果，健全常态化监测评估机制，把农业增效、农民增收、农村发展和农民获得感作为重要检验标准，既看投入规模，也看结构优化；既看政策供给，也看实际感受；既看阶段性成效，也看长期性影响，及时发现堵点难点，持续提升政策实施效能。
（作者：中国农业科学院农业经济与发展研究所所长）
责任编辑：孙 剑
