城乡融合发展是中国式现代化的应有之义，更是破解发展不平衡不充分问题的战略举措。习近平总书记强调，“强化乡村全面振兴与新型城镇化有机结合，加快城乡融合发展步伐”，深刻揭示了城乡融合发展在中国式现代化进程中的战略地位。城乡融合发展绝非简单的城乡形态趋同，而是通过破除体制机制壁垒，实现城乡要素双向流动、功能互补共生、价值协同提升。新征程上，唯有坚定不移推进城乡融合发展，才能走出一条具有中国特色的城乡现代化新路子，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业奠定坚实基础。
一、城乡融合发展是中国式现代化的内在要求
中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化。这就决定了城乡融合发展并非可选项，而是贯穿于中国式现代化全过程，是破解发展难题、实现战略目标的内在要求。
实现共同富裕的根本路径。共同富裕是中国式现代化的本质特征，而城乡发展差距是实现共同富裕的主要瓶颈。城乡融合发展正是促进农民增收、缩小城乡差距的重要路径。因此，突破农业生产单一功能约束、发挥乡村多元功能，是提高乡村收益水平的关键。长期以来，农业生产面临规模化不足、价格约束、成本攀升等多重困境，导致农业收益率持续低于全社会平均水平，这是农民收入增长缓慢的主要原因。城乡融合发展通过推动乡村功能多元化，打破农业生产的收益“天花板”：在生产功能上，通过高标准农田建设、农业数智化工程、品牌化运营等举措，提升农产品附加值，完善种粮收益保护机制；在生态功能上，通过生态产品价值实现机制，将绿水青山转化为金山银山，让农民分享生态红利；在文化功能上，依托乡村文脉资源发展文旅融合产业，创造就业岗位，拓宽增收渠道；在服务与体验功能上，发展乡村养老、闲居疗愈、农事体验等新业态，培育经济增长新动能。
物质文明和精神文明相协调的重要支撑。中国式现代化追求物质文明和精神文明相协调，而城乡文化融合是实现这一目标的重要途径。乡村是中华优秀传统文化的重要传承载体，村落布局、历史民居、非遗技艺、民俗风情等构成了独特的文化文脉；城市则是现代文化的集聚地和创新高地，拥有先进的文化传播载体和创新理念。城乡融合发展能够推动城乡文化双向赋能，实现传统文化与现代文化的共生共荣。当前，乡村文化面临传承断裂、资源碎片化利用等困境。城乡融合发展可以通过两种路径激活乡村文化价值：一是文化资源的创造性转化，对传统村落进行保护性规划，将古祠、古树、古桥等元素转化为文化景观，既留住乡愁又实现经济收益；二是文化生态的整体性构建，通过整村变社区、搭建社区文化平台等方式，在城市再造熟人社会，消解城乡文化隔阂，同时推动城市现代文化向乡村渗透，形成“各美其美、美美与共”的文化格局。2025年中央城市工作会议提出，“要完善历史文化保护传承体系，重视保护城市独特的历史文脉、人文地理、自然景观”，这与乡村文化振兴形成合力，通过城乡文化融合为中国式现代化注入精神动力。
人与自然和谐共生的必然选择。中国式现代化摒弃了西方现代化“先污染后治理”的老路，坚持人与自然和谐共生的发展理念。城市作为人口与产业的高密度集聚区，是碳排放集中地和生态压力主要承载区；而乡村拥有丰富的自然景观、生物多样性和生态调节能力，是生态保护的主战场和碳吸收的重要载体。城乡融合发展能够实现城乡生态功能互补，构建全域生态保护新格局。习近平总书记多次要求经济发展与生态保护协调统一。城乡融合发展正是践行这一理念的生动实践：一方面，通过推动城市生态基础设施向农村延伸，强化农业面源污染防治，发展生态循环农业，提升乡村生态环境质量，让乡村成为城市的“生态屏障”；另一方面，通过生态修复与文旅产业融合，在保护乡村生态的前提下实现生态价值转化，进而实现人与自然和谐共生。中央城市工作会议提出建设“绿色低碳的美丽城市”，要求“保持山水脉络和自然风貌，保护城市河湖水系、湿地和水环境”，这与乡村生态功能的发挥形成呼应，通过城乡生态协同治理，推动中国式现代化走上绿色发展之路。
二、城乡融合发展不充分制约中国式现代化进程
尽管我国城乡融合发展取得显著进展，但受历史上形成的二元体制、资源配置不均衡等因素影响，城乡融合发展仍面临诸多困境。这些问题不仅制约城乡融合的深度推进，更成为中国式现代化进程中的突出短板，亟需破解。
乡村功能单一化困境未根本改变。当前，我国多数乡村仍以农业生产为主要功能，生态、文化、服务与体验等多元功能开发不足。在农业生产领域，规模化经营水平偏低，土地细碎化制约了农业机械化和数智化应用；粮食价格受宏观调控约束难以与国际市场同步，而人力、农资、租金等成本持续攀升，导致农业收益微薄；非粮农产品面临技术、品牌、渠道等多重约束，电商平台的利润挤占进一步压缩农民收益空间。在多元功能开发上，部分地区存在重开发、重形式、轻保护、轻内涵的问题，乡村文旅多停留在低端民宿、采摘园等初级形态，缺乏对文化内涵和审美价值的挖掘，难以形成持续竞争力；生态价值转化机制不健全，碳汇交易、生态补偿等市场化手段运用不足，乡村生态优势难以转化为经济优势。乡村功能单一化导致其在城乡要素配置中处于弱势地位，难以吸引资本、人才等优质要素，制约了城乡融合发展的内生动力。
城乡要素双向流动机制不健全。要素自由流动是城乡融合发展的前提，但我国城乡要素流动仍存在单向性、碎片化问题。人才流动方面，农村青壮年劳动力持续向城市转移，导致乡村“空心化”、“老龄化”问题突出，农业生产和乡村治理面临人才短缺困境；而城市人才向乡村流动缺乏完善的激励机制和保障体系，人才下乡多以短期帮扶为主，难以形成长效机制。资本流动方面，金融资源过度向城市集聚，农村金融服务覆盖率低、贷款门槛高，乡村产业发展面临融资难、融资贵问题；社会资本参与乡村建设存在顾虑，部分项目因利益分享机制不健全、政策稳定性不足而难以持续。土地要素方面，农地、宅基地、集体建设用地的市场化配置程度低，土地流转存在手续繁琐、权责不清等问题，难以适应乡村功能多元化对土地利用的需求；城市建设用地与农村土地置换机制不完善，土地增值收益分配向农村倾斜不足，农民难以分享土地增值红利。要素流动不畅导致城乡资源配置失衡，加剧了城乡发展差距。
城乡公共服务均等化水平偏低。公共服务均等化是城乡融合发展的重要标志，也是实现人的现代化的基础保障。当前，我国城乡公共服务仍存在重城市、轻农村的问题，教育、医疗、养老等优质资源高度集中在城市。在教育领域，优质教育资源向县城和城市集中，农村学校师资力量薄弱、教学设施落后，农村学生面临入学难、上好学更难的问题；在医疗领域，农村基层医疗机构服务能力不足，分级诊疗体系不完善，农民看病远、看病贵问题仍未根本解决；在养老方面，农村养老服务设施短缺，居家养老、社区养老能力薄弱，难以满足老龄化群体的需求。2025年中央农村工作会议要求“加快补齐农村现代生活条件短板”，其中的公共服务短板正是农村现代生活条件不足的体现。城乡公共服务差距不仅影响农村居民的生活质量，更制约了农业转移人口市民化进程，导致城乡融合停留在表面。
城乡融合发展体制机制不完善。城乡融合发展需要健全的体制机制作为支撑，但我国现行体制机制仍带有明显的城乡二元特征。规划体系方面，城乡规划缺乏统筹衔接，城市规划多以扩张为导向，乡村规划流于形式，难以形成“多规合一”的全域规划格局；部分地区在城乡建设中忽视乡村文脉和自然风貌，导致乡村特色缺失。治理体系方面，乡村治理仍以行政主导为主，村民参与度不足，如部分村庄在改造过程中忽视村民意愿，造成“政府干、群众看”的被动局面；城市治理与乡村治理缺乏协同机制，跨区域、跨部门协调难度大。政策体系方面，强农惠农富农政策存在碎片化问题，政策协同性不足；农民市民化政策不完善，进城落户农民的农村权益处置、城市公共服务享受等问题尚未完全解决。体制机制障碍导致城乡融合发展缺乏系统性支撑，难以形成持续推进的合力。
三、以高质量城乡融合发展推动中国式现代化进程
推动城乡融合发展，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足中国式现代化建设目标，以乡村功能多元化为核心，以要素双向流动为关键，以公共服务均等化为基础，以体制机制创新为保障，构建城乡互补、协调发展的新格局。
激活乡村多元功能，构建城乡产业协同体系。乡村功能多元化是打破城乡发展失衡的重要抓手，需立足乡村资源禀赋，推动生产、生态、文化、服务与体验功能协同发展。生产功能提质要落实中央农村工作会议要求，加力实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动，推进良田良种良机良法集成增效；完善种粮收益保障机制，提高粮食补贴、农业保险保费补贴水平，建立粮食产销区横向利益补偿机制；推动农业全产业链升级，发展高品质、功能化农产品，实施农业品牌精品培育计划，培育区域公共品牌；引导乡村工业向园区集聚，实现基础设施共用、产业集群发展。生态功能转化要实施乡村生态修复和保护工程，推进农业面源污染防治，发展生态循环农业；建立生态产品价值实现机制，通过生态补偿、碳汇交易、文旅融合等方式，将生态优势转化为经济优势。文化功能挖掘需完善乡村历史文化保护传承体系，保护传统村落、非遗技艺等文化资源；推动乡村文化与现代元素融合，举办音乐节、体育赛事、画展等活动，形成文化合成效应。服务与体验方面要发展农事体验、乡村养老、闲居疗愈等新业态，完善配套基础设施，满足城市居民的情感需求；推动乡村养老与医疗、农文旅融合，打造高端养老社区，培育新兴经济增长点。
畅通要素双向流动，优化城乡资源配置格局。要素自由流动是城乡融合的前提条件，需破除要素流动壁垒，构建城乡要素平等交换、双向赋能机制。建立城市人才下乡激励机制，通过职称评定、项目扶持、生活保障等政策，吸引科技、教育、医疗等领域人才扎根乡村；培育本土人才队伍，加强新型职业农民、乡村工匠、治理人才培训，提升乡村自我发展能力；完善农业转移人口市民化政策，全面取消城镇落户限制，以居住证为载体落实城镇基本公共服务，健全进城落户农民农村权益有偿转让退出制度。创新乡村金融服务模式，扩大农村产权抵押贷款覆盖面，降低融资门槛；引导社会资本参与乡村建设，建立利益共享机制，保障村集体和农民的收益份额；完善乡村振兴投融资机制，整合财政资金，撬动金融资本和社会资本。深化农村土地制度改革，优化农地、宅基地、集体建设用地布局，建立流畅的土地流转市场；完善土地增值收益分配机制，确保农民分享土地增值红利。
推进公共服务均等化，夯实城乡融合民生基础。以人民为中心是城乡融合发展的根本遵循，需统筹城乡公共服务资源配置，实现公共服务均等化供给。首先，强化基础设施建设。以县域为单位实施基础设施提升工程，推进城乡路网、供水、供电、通讯、物流等基础设施互联互通；加强农村水利、智慧农业设施建设，提升农业生产保障能力；完善乡村文旅、养老、疗愈等配套设施，提升乡村服务品质。其次，完善公共服务供给。优化教育资源布局，推动城市优质学校与农村学校结对帮扶，加强农村师资队伍建设；实施医疗卫生强基工程，加强紧密型医联体建设，提升农村基层医疗机构服务能力；健全农村养老服务体系，发展托幼一体服务，完善分层分类社会救助，兜住民生底线。第三，加大人居环境整治力度。学习运用“千万工程”经验，因地制宜推进宜居宜业和美乡村建设，持续整治农村改厕、垃圾围村等问题；开展乡村绿化美化行动，提升村容村貌，打造生态宜居的乡村环境。
创新体制机制，强化城乡融合制度支撑。健全的体制机制是城乡融合持续推进的关键。推进“多规合一”的全域国土空间规划，统筹城乡功能布局、产业发展、生态保护、文化传承；坚持以自然为美，保护乡村山水脉络和自然风貌，彰显乡村特色，避免盲目照搬城市模式。坚持党建引领乡村治理，落实五级书记抓乡村振兴要求；尊重村民意愿，推动村民参与村庄改造、公共事务管理全过程，形成多方参与的格局；坚持和发展新时代“枫桥经验”，健全城乡矛盾纠纷化解机制，维护农村稳定安宁。整合强农惠农富农政策，增强政策协同性，提高政策效能；完善城乡融合发展评价体系，将生态保护、文化传承、农民增收等纳入评价指标，树立和践行正确政绩观；加强跨部门、跨区域协调联动，形成政府、市场、社会、市民、村民合力推进城乡融合的工作格局。强化城乡文化交流，推动城市文化资源向乡村延伸；提升城乡审美品位，加强建筑设计管理，让城乡建筑体现中华美学和时代风尚，构建物质文明和精神文明相协调的发展格局。
（作者：山东大学经济研究院教授）
责任编辑：孙 剑
