深度调研
我国要素市场化配置改革的现实问题与有效路径
求是杂志社经济编辑部、国家发改委市场与价格研究所联合课题组
提高全要素生产率是高质量发展的本质要求，这无法靠简单“堆资源”实现，必须依靠制度变革破除市场准入、退出障碍，推动生产要素从低效部门流向高效部门。只有从体制根源上打破要素资源流动的梗阻，才能破解国内大循环不畅、产业“内卷式”竞争、城乡区域差距、收入分配不合理等深层次矛盾，释放我国超大规模市场的结构性发展潜力。
要素市场化配置改革是一场触及我国经济体制的深层次变革，改的是要素配置，动的是利益格局，破的是发展瓶颈。2025年3月5日，习近平总书记在参加十四届全国人大三次会议江苏代表团审议时强调，要深化要素市场化配置改革，主动破除地方保护、市场分割和“内卷式”竞争。作为牵一发而动全身的战略举措，这项改革进展如何？成效怎样？还存在哪些卡点堵点？我们带着问题进行了实地走访和调研。
一、准确把握要素市场化配置改革的基本现状
要素市场化配置改革被视为社会主义市场经济体制改革的“深水区”。经过40多年改革开放，我国97.5%的商品和服务价格已由市场决定，但要素市场的改革发展明显滞后，堪称经济体制改革的“最后一公里”。为深入推进经济体制改革，2020年3月印发《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，搭建起要素市场化配置改革的“四梁八柱”；2021年12月印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，明确了要素市场化配置改革的“施工图”。2025年9月，国务院印发《关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》，确定北京城市副中心等10个基础好、带动力强的地区开展综合改革试点，要求改革在土地、劳动力、资本、技术、数据、资源环境等领域同步推进，并探索算力、空域、频谱轨道等新型要素配置方式与价值实现路径，标志着要素市场化配置改革从“单兵突进”转向“系统集成”。近年来，各地认真落实党中央决策部署，探索推动要素市场化配置改革取得一系列积极成效。
2026年4月26日，第四届中国（安徽）科技创新成果转化交易会在安徽省合肥滨湖国际会展中心开幕。本届科交会以“科技打头阵 创新赢未来”为主题，旨在搭建科技成果、技术需求、科技金融、科技人才、科技招商“五大对接”服务平台，推动科技成果转化，帮助企业解决技术难题，促进科技创新和产业创新深度融合。 人民图片 周啸勤/摄
传统要素配置效率显著提升。调研发现，各地围绕打破行政壁垒和路径依赖，在产业用地市场化、人才社会性流动、金融服务实体经济等方面持续发力，促进了传统要素配置效率显著提升。土地要素方面，多地推行“标准地+承诺制”改革，允许带指标出让土地，实现了从“项目等地”到“地等项目”的转变；浙江“亩均论英雄”改革将亩均税收、亩均营业收入、研发经费占比纳入评价体系，2017—2023年规模以上工业企业亩均税收从25.5万元提高到37.9万元。劳动力要素方面，长株潭都市圈实行“户籍准入年限同城化累计互认”，让户籍跟着人走，有效打破了人才流动的行政壁垒。资本要素方面，苏州聚焦数字金融，成为全国数字金融创新高地，数字人民币交易额位居全国前列；深圳构建覆盖种子期、初创期、成长期的全链条资本支持体系，引导资本投早、投小、投硬科技，深化跨境理财通机制，让耐心资本浇灌创新幼苗。
数据等新型要素市场化配置改革实现破局。调研发现，新型要素正加速从“沉睡资源”转变为“活性资产”，成为新旧动能转换的核心驱动力。数据、技术、碳汇，这些过去看不见、摸不着的要素，正在变成可交易、可定价的财富。数据要素方面，北京率先构建“一区三中心”数据要素产业集聚区，落地首个获批数据出境安全评估案例，推动数据在金融、医疗、交通等领域深度融合，其经验是“数据流动起来，比黄金更珍贵”。技术要素方面，合肥以国有资本投资平台引导技术要素向战略性新兴产业集聚，率先赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权，形成了以资本为纽带、产权为激励的技术要素配置新路径，其经验是“成果醒了，转化就不难”。绿色资源要素方面，浙江湖州全市23个“两山合作社”，收储林地90多万亩，吸引社会资本投资近200亿元，带动村集体增收1.6亿元；衢州率先建立碳账户，贷款余额突破1200亿元，生态产品总值（GEP）核算实现全行业覆盖，其经验是“绿水青山有了定价，转化就有了通道”。
全国统一要素市场加快建设。土地要素方面，针对“人口流出地土地闲置、人口流入地指标短缺”问题，深化城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂，集体经营性建设用地入市试点启动后首年，完成入市719宗，成交金额185.2亿元。调研中，一位相关部门工作人员深有感触地说：“指标流动的背后，是发展活力和动力的涌动。”资本要素方面，多层次资本市场互联互通，沪深北交易所制度标准统一；深港通、债券通、跨境理财通持续扩容；全国35家区域性股权市场纳入统一监管框架；统一征信系统覆盖11.6亿自然人和1.4亿户企业，中小微企业融资可得性显著改善。数据和技术要素方面，全国建成50余家数据交易所，形成“北上广深+区域枢纽”的交易网络格局；全国一体化算力网络八大枢纽节点全部建成；15家国家级技术交易平台实现信息互联，全国技术合同成交额突破6万亿元，较“十三五”末翻番；创新资源进一步开放共享，全国统一的大型科研仪器共享平台入网仪器超14.1万台（套），服务企业超10万家。
二、充分认识要素市场化配置改革面临的突出问题
当前，我国经济体制改革进入攻坚期，传统要素配置效率持续提升，数据、技术等新型要素市场化配置改革加速破局，构建高水平社会主义市场经济体制阶段性成效显著。但同时，市场化程度不深、城乡二元壁垒、改革协同联动不足、系统集成偏弱等深层次问题仍然存在，一些问题相互交织、彼此掣肘，制约了要素配置效能的整体跃升。
重点要素领域市场化配置改革力度有待加强。一是土地要素市场化程度低。调研发现，最大痛点是农村的“沉睡资产”醒不来、城市的“紧缺指标”补不上。农村土地入市改革仍处于试点阶段，农村宅基地仅有约11.74%进行了使用权流转，大量低效利用的集体经营性建设用地未能转化为乡村发展要素；一些地方过度依赖“标准地”制度，缺乏跟随产业发展变化对标准指标进行动态调整的灵活机制。二是劳动力要素流动不畅、保障不足。城乡劳动力在住房、医疗、子女教育等方面仍存差别；现行劳动法律法规、社保体系等主要针对传统就业形态，导致“人口可以自由流动但保障不能跟着走”。三是资本要素配置效率有待提升。政府引导基金规模扩张较快，而市场化运营机制和退出渠道建设相对滞后；区域性股权市场活跃度不足，中小企业直接融资渠道依然狭窄；信用评价体系和增信新机制还不成熟，银行传统风控难以量化科技型中小企业的技术价值，从“看抵押”转向“看技术”仍处在探索阶段。四是新型要素市场化配置改革中仍存在安全与效率两难问题。部分科研单位担心国有资产流失，宁可让科技成果“沉睡”，也不愿引入市场力量丰富转化方式；一些地方将数据安全等同于“静态管控”，限制使用场景反而加剧“数据孤岛”。五是要素市场需求培育不足。2024年我国发明专利有效量位居全球第一，但转让率明显偏低，反映出技术要素需求活力明显不足。数据要素交易也存在类似问题，企业用数能力不足是明显短板，但多地政策仍聚焦以数据标注基地建设来提升供数能力。一个重要原因在于第三方专业化服务体系培育不足，未能有效发挥撮合供需两侧要素交易的功能，导致供给侧建了很多“超市”而需求侧不知道“买什么”。
城乡要素顺畅流动面临结构性障碍。多地调研发现，“人、地、钱”等关键要素从乡村向城市单向流动的格局仍未根本扭转，城乡二元结构的制度惯性仍存。一是城乡“同地不同权”现象。集体经营性建设用地收益分配机制不健全，国家、集体、个人间土地增值收益分配比例缺乏统一规范，农民和村集体获得感不强；农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款尚未在金融机构普遍开展，与国有建设用地“同权同价同责”的目标仍有差距。二是户籍“玻璃门”现象。有地方同志反映，由于财政转移支付、城镇建设用地增加规模与农业转移人口市民化挂钩等激励约束机制尚未完全落地，地方政府吸纳农业转移人口落户的动力不足。尽管常住人口300万以下城市已基本取消落户限制，但农业转移人口“进得了城，落不了户；落得了户，享受不了同等待遇”的问题依然存在。例如，居住证持有者在公共服务享受方面与户籍人口仍存在明显差异，典型如农民工跨城乡跨地区流动就业时养老保险、医疗保险关系转移接续手续繁琐。三是金融“抽水”现象。一些地方资金“离农”趋势明显，县域金融机构存贷比普遍偏低，大量农村存款通过银行等渠道“抽水”流向城市；农村产业项目普遍存在投资周期长、回报率低、不确定性大等特点，社会资本参与乡村振兴面临“不敢投、不愿投”的困境，甚至个别地方出现“圈地、经营不善、跑路”等风险。
各类要素市场化配置改革协同性、整体性、集成性不足。随着调研深入，我们越发感觉到要素市场化配置改革之所以被称为“最难啃的骨头”，是因为这是一项牵一发而动全身的系统性工程，任何一个环节的改革，都需要其他领域的改革和整套制度创新相协同。土地改了、劳动力不动，或者资本放了、技术不接，各改各的，就形不成合力，要素价值就难以实现根本性提升。一是单一要素领域改革“单打独斗”情况较为普遍，多要素协同增效的高阶目标还远未实现。如存量土地盘活未与不动产投资信托基金（REITs）等金融工具深度结合，土地和资本要素在流动性提升方面未能有效互促；知识产权证券化项目少，技术和资本要素结合不够。二是要素领域改革与其他领域的融合也不充分。如劳动力流动与公共服务供给未形成联动机制；数据与产业链融合度低，一些地方的数据应用场景与实体经济结合不足，数据要素乘数效应发挥不充分。三是要素市场化配置改革顶层设计与地方创新协调不够。如一些地方早先在公共数据授权运营领域形成差异化的地方实践，国家文件出台后又面临依据文件内容对原有授权运营管理体系、授权模式等进行调整，增加了制度适应成本；地方保护主义及其衍生的“隐性壁垒”、市场监管的“碎片化”以及执法尺度不一等体制性障碍仍然存在；数据交易所等建设出现“城市争夺战”苗头，一些邻近城市争抢交易所落地机会，而非基于区域协作共同布局交易所，造成资源浪费。
三、因地制宜探索要素市场化配置改革的有效路径
综合来看，相较于商品和服务市场发展，我国要素市场化配置改革相对滞后，特别是受认知理念局限、体制机制惯性、利益格局固化等多重因素制约影响，几大要素分属不同部门归口管理，条块分割与地方竞争相互叠加，使得改革的系统集成面临现实挑战。改革中遇到的问题，只能通过进一步深化改革来解决。当前，推进要素市场化配置改革，不能指望“一招鲜”，需要的是“组合拳”，必须坚持问题导向、目标导向、结果导向有机统一，以系统性思维谋篇布局，以精准化举措靶向发力，在重点领域寻求制度突破。
北京国际大数据交易所承担数据基础设施建设、数据资源开发利用、数据流通交易以及数据产业生态建设等方面的重要任务，是贯彻落实国家大数据发展战略、推进数据要素市场化配置、促进数据资源高效流通的重要平台。图为2026年5月12日拍摄的北京国际大数据交易所。 张琳/摄
突出要素市场化配置改革的差异性。调研发现，目前存在的一个误区是机械套用商品市场改革模式推动要素市场化配置。要根据各类要素不同的特点属性和市场化发展阶段，实施差异化改革策略。在土地要素领域，要做好房地一体的农村宅基地和集体建设用地确权颁证工作，完善农村集体经营性建设用地入市制度，提高农村土地利用率；健全工业用地“标准地”指标体系动态调整机制，根据产业发展新需求进行标准更新；将“标准地”与“亩均论英雄”评价体系充分结合，提高工业用地效率。在劳动力要素领域，要逐步完善户籍制度改革，放开放宽落户限制，全面推行由常住地提供基本公共服务；加快健全劳动者权益保障体系，扩大新就业形态劳动者的参保范围。在资本要素领域，要重视发挥政府引导基金作用，鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，建设市场化运营机制和退出渠道；完善多层次资本市场体系，支持小微企业在“新三板”、“新四板”挂牌；加快完善中小企业信用评价体系和增信机制，提高小微企业金融服务可得性。在技术要素领域，要加快推动建立职务科技成果单列管理制度，完善科技成果转化尽职免责机制；灵活运用“订单式”研发以及“揭榜挂帅”、“赛马制”等新型科研组织机制，破解科技成果转化率偏低问题。在数据要素领域，要全面落实《政务数据共享条例》，打破“数据孤岛”、“数据烟囱”；积极推动开展公共数据资源授权运营；规范数据要素场内场外交易活动，探索构建公平与高效、激励与规范相结合的数据要素价值分配机制。在资源环境要素领域，要积极培育碳排放权等资源要素交易市场，厘清资源环境要素公共性与价值化之间的关系，合理设定资源环境要素投向市场的配额量与配额方式，实现环境保护与市场活力之间的平衡。
有效提升要素市场化配置改革整体性和协调性。调研发现，当前推进要素市场化配置改革存在紧盯要素供给侧、忽视需求侧的明显倾向，不少地方科研平台建设加快推进，但科研成果与市场需求错位，导致技术要素转化频频遇阻。要在优化要素供给的同时加强需求培育，解决“供”得热闹、“需”却冷清的结构性失衡问题。由政府牵头建立要素赋能场景创新机制，定期发布场景创新需求清单、机会清单，带动多元主体基于场景进行要素开发利用；挖掘具有示范带动作用的要素市场化配置改革典型案例，对案例进行推广，调动多元主体对要素价值挖掘和创新应用的积极性；结合“数据要素×”大赛经验，根据各类要素特点和不同要素协同发展需要，打造相关赛事，发掘更多有助于要素优化配置的可行方案。要着力促进供需动态平衡，统筹要素流通平台管理，促进不同地区、不同类型要素流通平台间加强信息交互、业务协同，同时培育壮大服务于要素市场化配置的专业化服务人员和机构，助力要素供需两端高效对接。另外，还要注重加强不同要素之间的协同应用，探索“REITs+”存量产业园区资产业务，同步提升土地利用和资金流转效率；推动高质量数据集用于人工智能模型训练，实现促进数据要素应用、推动前沿技术发展、提升劳动力效能等多重成效。持续做好宏观政策取向一致性评估，注重要素市场化配置改革同产业转型升级、公共服务均衡发展等其他经济社会发展目标任务的协同性。摒弃“铁路警察、各管一段”的倾向，坚持“一盘棋”谋划、“一条龙”推进，形成更大的改革合力。
优化行政引导与市场主导的协同性。调研发现，改革实践中有的地方单纯依赖市场机制，曾出现“打包”出让政务数据资源特许经营权和数字资产等情况，有的地方则往往以行政规划替代市场调节，在公共数据开放等领域仍然存在部门利益和本位主义，未能建立有效的市场化收益分配机制。要发挥好行政引导作用，进一步细化明确科技成果“三权”（使用权、处置权、收益权）、数据要素“三权”（数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权）以及资源环境要素“三权”（所有权、使用权、交易权）的确权制度和操作规范，促进各类主体依法依规开展新型要素流通交易活动。适度引导新型要素向国家重大战略、重点区域、重大工程、重点产业合理流动，增强国家经济安全保障能力。要充分发挥市场主导作用，健全要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，以市场风险机制的内在约束与激励功能为杠杆，调动要素市场各类参与主体自发提高要素流通交易的积极性。更重要的是，推动行政引导与市场主导有机结合，运用权责清单等政策工具，科学划定政府和市场在要素配置中的边界，并对清单进行动态调整，使政府和市场各就其位。同时，持续开展市场准入效能评估，以市场真实反馈推进要素领域政策优化与政府职能转变，在法治框架下最大限度减少政府对要素的直接配置和对要素市场活动的直接干预。
调研手记：
要素市场化配置改革，表面看是资源配置方式的技术性调整，实质上是触及发展动力转换与政府职能调整的深刻变革。在物质短缺、资本稀缺的快速工业化阶段，政府主导要素资源配置，能够短时间集中力量突破瓶颈、培育产业，这一路径有其历史合理性。随着经济从规模扩张转向效率提升、从快速追赶转向高质量发展，要素配置的权力必须逐步交还给市场，这是对发展阶段和经济规律的深刻把握。调研中感受最深的是，推进深层次改革往往会受到既有利益格局的牵绊。地方政府对土地财政的依赖、金融体系对国有部门的偏好、科研院所对成果转化的动力不足，并非主要出于人们的主观意愿，而是长期形成的工作惯性使然。推进改革，既要有啃“硬骨头”的决心，也要有能够补偿利益损失、分担改革成本、激励主动作为的制度方案。各地各部门积极探索的尽职免责、“沙盒”试点等，不仅是制度层面打破部门壁垒、打通制度链条的解决方案，更在推动政府角色从资源配置者向市场秩序维护者、公共服务提供者转变。这是必须完成的一跃。
执笔：郭斐然 曾铮 刘方
