我国古代的政绩观念与政绩考核
卜宪群
政绩观念与政绩考核，是我国古代政治制度中的重要内容。在汉代就出现了“政绩”一词，东汉蔡茂在广汉太守任上纠案外戚宾客枉法，不畏权势，史载“有政绩称”。对蔡茂政治行为和从政业绩的评价，就是一种政绩观念。我国古代漫长的历史进程中，形成了内涵丰富的政绩观念，积累了多层次政绩考核机制的有益经验。正确政绩观念与有效政绩考核相互促进、协同发力，对推动我国古代国家治理体系完善和治理能力提升发挥了重要作用。系统考察我国古代政绩观念与政绩考核，对于新时代引导广大干部树立正确政绩观、健全完善干部政绩考核评价机制，具有重要启示意义。
一
文献记载，我国早期国家时期已经出现重视“勤”、“信”、“德”、“绩”等与政绩有关的观念，禹因治水功绩和拥有“德”的品格而继位，而夏的灭亡则是因为“德衰”。夏商时期神权政治色彩浓厚，统治者将政绩与天命、神意紧密联系。在总结夏商灭亡教训的基础上，西周统治阶级既宣扬天命，又意识到“天命靡常”而主张“敬德保民”，不仅强调诸侯与官员要维护周王室和遵守等级秩序的政绩观念，也开始重视民本的政绩评价，“正（政）德”一词在周康王时的大盂鼎铭文中已经出现。
春秋战国是我国古代国家形态发生重大变化的时期，贵族等级分封制逐渐被郡县官僚制取代。为了适应新的国家治理需要，尚贤重能的政绩观念迅速发展，诸子百家也围绕各种政绩观念的优劣展开深入讨论。尽管民本与为政以德的政绩观念在这一时期获得广泛认同，但出于富国强兵的需要，法家政绩主张最终占据主流。法家将功劳、效益等作为衡量官员政绩的核心标准，取得了积极成效，也留下了深刻教训。
秦二世而亡的历史教训，使汉初统治者认识到政绩观念在维护政权稳定上的重要意义。汉高祖至文景时期，将黄老思想作为官员为政与政绩考核的指导思想，主张清静无为、与民休息、轻徭薄赋、节俭戒奢、安民富民，对“言文刻深，欲务声名者，辄斥去之”，将指导官僚队伍的政绩观念与国家政治思想高度统一起来。汉初以黄老思想为内核的政绩观念，破除了战国、秦以来法家政绩主张中的弊端，稳定了社会，发展了生产，繁荣了经济，积累了财富，造就了“文景之治”，史称“德至盛也”。黄老一派的政绩主张虽在汉初社会稳定上起了很大作用，但其所内蕴的“无为”特征，不能适应汉代大一统国家形成后的长久治理需要。汉武帝时期，这种政绩观念的调整势在必行。董仲舒提出“罢黜百家，表章六经”的建议，被汉武帝采纳，儒家思想中的众多理念被吸收到政治实践中。这一时期，积极进取的官员受到奖掖，践行儒家思想的士人受到重用，碌碌无为者遭到排斥。至汉宣帝时期，“霸王道杂之”的汉家制度最终定型，成为评价政绩的重要遵循。此后历代相承，虽有损益，但以儒法合治、德主刑辅为主流的政绩观念基本未变。
如何看待政绩、如何考评政绩，是我国古代政治制度中的重要内容。左图为宋刻元修本《后汉书》，记载东汉蔡茂“有政绩称”，是我国古代文献中“政绩”一词的较早出处。右图为元刻明修本《尚书注疏》，提到了“三载考绩，三考，黜陟幽明”的政绩考核制度。 中国国家图书馆古籍馆供图
魏晋南北朝时期，“上品无寒门，下品无势族”，政绩观念出现“清谈化”和“品行化”转向，政绩考核从秦汉的“以事功见高下”滑向“以门品定优劣”，门阀世族掌控选举，官员政绩与官员考核擢拔严重脱节。唐代完善科举制度，以经义策问考察士人之政见与治术，政绩考核讲求德绩并重、以德为先。鉴于唐末五代藩镇割据和武人乱政的教训，宋太祖确立“重文轻武”国策，政绩评价大幅向文治倾斜，考核内容更侧重于财政盈缩、民生休戚、河渠兴修、文化教育等，呈现出浓厚的“内向化”与“民生化”色彩。明清之际，考据学兴起，学者于古籍中发掘为政之道，传统政绩观念的理论形态虽日益完备，但也趋向保守。历史表明，政绩观念随着社会的发展、统治阶层政治需要的变化，以及对国家治理认识的深化而不断调整。这一流变深刻反映了我国古代王朝在不同历史阶段对“治国平天下”之道的理解与因应。
二
政绩观念是国家政治对官员为政要求的反映，也是士人内心自觉的精神追求。以儒法合治、德主刑辅为主流的政绩观念历经数千年演进，深刻影响着历代官员的履职取向。
为政以德。“德惟善政，政在养民”，“善政”和“养民”是政德的核心。春秋时期晋国政治家范文子提出“政德既成，又听于民”，强调为政者要不断听取民众意见。孔子指出“为政以德，譬如北辰”，将运用道德来治理国政的当政者比喻为北极星，受众星拱卫。汉代以后出现“德政碑”，是朝廷为表彰官员政绩或民众为感念官员政绩所立的丰碑。总之，为政以德是我国古代政绩观念的统领，反映了国家对官员政绩的总体要求，也体现了官员对政绩的认识。但应看到，为政以德并不是只强调德、放弃法，德主刑辅、礼法合治才是完整内涵。
以民为本。民本思想源远流长，《尚书》提出“民惟邦本，本固邦宁”，将民众视为国家的根基；《管子》提出“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心”，强调民心向背决定政治成败；孟子提出“民为贵，社稷次之，君为轻”，将民众置于政治价值的最高位阶。这些理念倡导为政者决策应当以民为本，施政要反映民众愿望和要求。民本思想是我国古代政绩观念的重要内容。历代保护小农经济的各种措施，如调整土地分配、调节赋税制度以及打击豪强、劝民农桑等，都是民本政绩观念在国家治理上的具体体现。
廉能并重。历代王朝治乱兴衰，皆与吏治清浊休戚相关。吏治腐败，则民怨沸腾、国本动摇；吏治清明，则政通人和、四海安定。廉洁奉公是我国古代政绩观念的核心要义。“廉者，政之本也”，清廉是立身从政应当具备的道德操守，实干则是履职尽责的成事之基。我国古代政绩观念历来崇尚廉以修身、能以理政，二者相辅相成、缺一不可。《周礼》提出廉善、廉能、廉敬、廉正、廉法、廉辨的“六廉”思想，并用以考察官员治绩。善、能、敬、正、法、辨均代表“能”，但每字前都加以“廉”，说明从政履职需把“廉”放在第一位，既要清正操守，又能断事处事。这种“既断以六事，又以廉为本”的政绩观念，是历代为官理政与官吏考核的重要思想渊源。
廉洁奉公是我国古代政绩观念的重要内容。2025年，中国国家博物馆举办“清风万里——中国古代廉洁文化”展览，系统梳理先秦至明清时期廉洁思想演进脉络，生动诠释廉洁文化对社会风尚的陶染化育，立体呈现中华民族廉为政本、持廉守正的价值理念。图为观众参观周敦颐《爱莲说》拓片。 《中国纪检监察》杂志供图 林子昂/摄
公私分明。《韩非子》有言，“禁主之道，必明于公私之分”。公私之辨，关乎为政者的行为边界。古之所谓“公”，既指国家社稷之整体利益，亦指政治事务之正当程序，更含公正无私之道德品格。西汉贾谊《治安策》提出“国耳忘家，公耳忘私”，成为历代仁人志士恪守践行的从政准则。秦汉以后，为政者更是将“公”放在“廉”之前，凝练出“公廉”理念，用以称颂那些秉公履职、洁身自好的贤臣良吏。我国古代“公”的含义十分广泛，包括廉洁观、权力观、事业观、是非观、义利观等多重内容。秉持公心、坚守公廉，为传统政绩观念的塑造确立了价值内核，也为历代官员提供了为政引领，具有重要实践价值。
三
政绩观念的落地施行，须有相应的政绩考核机制作为配套。《尚书》中有“三载考绩，三考，黜陟幽明”的记载。《周礼》更是系统构建了一套考核体系，从内容、方法到结果皆有详尽设计，其中以“六廉”考核群吏的思想最为经典。春秋战国以降，随着官僚制取代世官制，政绩考核制度日趋完善并延续传承，成为评价官员政绩、实施奖惩任免、整饬吏治政风的重要依据。
法规完备，体系周全。自战国秦汉始，上计制是官吏考核的重要方式，即将地方官员政绩记录于“计簿”并上报中央以接受考核，魏晋大体延续这一制度。唐代确立“四善二十七最”政绩考核体系，明确所有官员必须遵守的共同道德标准及针对不同岗位官员的具体考核标准。宋代沿袭唐代，简化形成“四善三最”、“四善四最”等考核标准。明代以考满、考察（大计）两种方法考核官吏，清代基本延续。历代虽考核时限各有差异，但均明确划定固定考评周期，同时出台专项考核法令，如汉有“上计律”，西晋有“五条课郡县法”等，明确界定考核内容、实施流程与权责范围，让考事有法可依。在职能架构上，历代还专设负责考核的部门、机构、人员。如西汉由丞相、御史二府统筹考绩，东汉权归尚书台；曹魏以后，尚书台下的吏部逐渐成为主要考课机构；隋唐确立三省六部制，吏部下设考功司，由考功郎中专门负责考核事宜。总体而言，我国古代考核体系层级清晰、覆盖广泛，实行分级考评，从朝廷重臣到基层小吏，划分不同考评主体，明确中央朝廷和地方衙门的考核权责，权责划分井然有序。《汉书》就记载了汉宣帝亲政后“五日一听事，（自丞相）以下各奉职奏事，以傅奏其言，考试功能”的考课制度。许多时候，被考核官吏需当面述职应答，考评结果依规公示宣读。
重德尚能，德才兼备。我国古代政绩考核既考评官员的个人品行，也核验其政治素养和政令执行力。历代本着以德为先的选人原则，把德的考核放在首位。如周代要“考其德行道艺”；汉代将“敦厚、质朴、逊让、节俭”四行作为重要准则；西晋考核强调“正身”；唐代确立“德义有闻”、“清慎明著”、“公平可称”、“恪勤匪懈”的“四善”标准；宋代磨勘也以“四善”为首。重德不仅是对官员个人品德的重视，更包含了对官员执行中央政令能力的检查。重德，绝不意味着轻能，考核对能的要求始终严格。秦汉时期的上计制要求各级官府在年终将所辖境内的户口、垦田、钱谷、盗贼情况等政务数据，以“计簿”形式逐级汇总到郡国，由郡国上报中央，朝廷据此评判地方官吏治理成效、划分考评等级。唐代更是制定差异化的专项考核标准，如“选司之最”以“铨衡人物，擢尽才良”为准，“法官之最”以“推鞫得情，处断平允”为务，“学官之最”以“训导有方，生徒充业”为要，实现了定岗定标、精准考能。“明主治吏不治民”，我国历史上整顿吏治的一条重要经验就是加强考核，如明代张居正改革推行“考成法”，就是为了提高官员的办事效率。
考绩殿最，奖优黜劣。“夫有官必有课，有课必有赏罚”，我国古代注重将考核结果与官吏奖惩紧密结合。考核优秀者给予升迁、增秩、赐爵、赏金，考核不合格、贪赃枉法者则要接受问责、降级、免官甚至被处以刑罚。汉代丞相统领百官考核，“课其殿最，奏行赏罚”。汉宣帝十分重视考核，地方高级官吏治理有效、考核优秀者，以诏书形式勉励，增秩、加爵、赐金。唐代考核分为九等，考核在中上以上等级的，每晋升一等，增加一季俸禄；考核在中中等级的，不增不减；考核在中下以下等级的，每降低一等，削减一季俸禄。那些“职事粗理，善最不闻”、“爱憎任情，处断乖理”、“背公向私，职务废阙”、“居官饰诈，贪浊有状”的官员，都属于中下及以下等级，要受到各种处罚甚至解任。明初朱元璋不仅重视考核，更重视对考核结果的处置。洪武十八年，吏部对县级以上4117名官吏进行考核，认为称职者只占十分之一，平常者占十分之七，不称职者占十分之一，贪污昏庸者占十分之一。朱元璋下令：“称职者升，平常者复其职，不称职者降，贪污者付法司罪之，阘茸者免为民。”
巡视监督，严督实查。我国古代还十分重视对政绩考核过程的监督监察。汉代考核的“计簿”存放在丞相和御史大夫两府，目的是要让御史大夫“察计簿，疑非实者，按之，使真伪毋相乱”。此外，刺史制度是汉代考察治绩、监察地方的重要抓手，汉武帝将全国分为十三州部，每州设刺史一人，负责巡视所辖郡国。刺史的核心职责之一便是“省察治状，黜陟能否”，如“课第长吏不称职者为殿，举免之”。唐代考核过程中，不仅中书、门下两省要派出监考使等监督，朝廷还要派出巡察使，访察京内、京外官吏善恶，上报吏部考功司，防止各地上报尚书省的考核材料失实。明清官吏考核，四品以上由皇帝裁决，五品以下则由吏部和都察院共同负责，目的是保障考核的权威性与真实性。
值得一提的是，百姓口碑与民间舆论，也是评判官吏政绩的重要依据。官员入仕前，朝廷便注重参考其在乡里的舆论评价，称之为乡论。为官后，民众对官员的为政评价，更是影响其升迁贬谪的重要因素。汉代朱邑担任乡官时“廉平不苛，以爱利为行，未尝笞辱人，存问耆老孤寡，遇之有恩，所部吏民爱敬焉”，后屡次升迁至九卿之一的大司农，去世后乡民“为邑起冢立祠，岁时祠祭”。历代民众还以歌谣的形式歌颂清官廉吏，鞭挞贪污腐败者，为考核官员政绩提供了民情佐证。
对待古代政绩观念，须秉持科学辩证的态度。一方面，要清醒认识其历史局限。古代政绩观念主要服务于君主专制制度和皇权统治，政绩考核以维护王朝稳定、保障赋税征收为首要目的，考虑百姓福祉仍然是为了“治民”、“牧民”、“防民”；政绩考核中的长官意志、官官相护、流于形式、考核失实、宽严不公、考语空泛、唯凭年资，以及官员自身对政绩认识错位所导致的形式主义、官僚主义，甚至政绩上的弄虚作假等等，也是许多时期吏治荒废的重要表现。另一方面，也要注重汲取其中的有益思想养分。古代政绩观念深植于中华优秀传统文化土壤，为政以德强调的道德自觉和责任意识，以民为本彰显的民生关怀和民本观念，廉能并重追求的职业操守和行政效能，公私分明倡导的大公无私和正义精神，在激励官吏忠于职守、勤勉为政、廉洁奉公上起到了重要作用。今天，站在新的历史起点上，深入挖掘我国古代政绩观念与政绩考核的智慧，批判扬弃、推陈出新，对于我们树立正确政绩观、完善科学的考核评价机制，必将有所裨益。
作者：中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、中国社会科学院学部委员
