体系化学理化研究阐释
科学立法论
——学习习近平法治思想关于科学立法论述
胡 健
“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”坚持科学立法，形成完备的法律规范体系，是习近平法治思想的重要组成部分。习近平总书记围绕科学立法作出一系列重要论述，亲自部署一系列重大立法项目、听取重大立法事项汇报并作出重要指示，为新时代立法工作提供了根本遵循，有力推动形成良法善治的生动实践。
一
“小智治事，中智治人，大智立法。”立法是创制法律规范的活动，为国家定规矩、为社会定方圆，既是法治建设的源头环节，也是社会发展进步的重要依托。立法的性质和定位蕴含“科学”的要求，一部法能不能立得住、行得通、真管用，关键要看能不能准确反映所调整的社会关系本质和内在规律，是不是符合法律自身发展规律。
立法对经济社会发展规律的反映是不断发展的过程，通过法的立、改、废、释、纂，推动社会变革与进步。古希腊哲学家亚里士多德认为“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”。古罗马的法律制度比较完备发达，尤其是私法比较准确地反映了商品生产和交换的一般规律，被恩格斯誉为“商品生产者社会的第一个世界性法律”，成为古罗马文明的突出特征之一。在我国历史上，法家、儒家等都对立什么样的法有过深刻论述，认为法应当具有权威性、适应性、稳定性，公开发布、明白易知、平等适用；应当合乎礼治、德主刑辅，以民为本、不偏不倚，宽猛相济、繁简适宜，成为以良法促善治等立法理念的重要思想渊源。在历代立法实践中，《唐律疏议》、《宋刑统》、《大明律》、《大清律例》等成文法典，蕴含精湛成熟、历久弥新的立法思想、理念和技术，积累了系统的立法范式与制度范本。这些立法理念和实践对中华法系产生深远影响，积淀了深邃的治理智慧，形成了深厚的制度文明，为中华文明延续和兴盛注入法制力量。
新中国成立以后，我们党运用马克思主义法治理论，立足我国国情，团结带领人民探索建立社会主义法制。马克思对立法科学性有深刻论述：“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。”1954年，毛泽东同志在主持起草新中国第一部宪法时提出著名的“搞宪法就是搞科学”论断，要求充分吸纳各方面意见，对每一个条文细致推敲、认真打磨，为科学立法作出重要示范。正因如此，我国宪法跳出了一切旧宪法的窠臼，实现了党的主张和人民意志的高度统一，具有显著优势、坚实基础、强大生命力。宪法和国家机构组织法、婚姻法、土地改革法、选举法等一系列法律法规的制定实施，巩固了新生政权，实现和保障了人民当家作主，为建立社会主义基本制度，实现中国历史上最广泛最深刻的社会变革奠定了法制根基。改革开放之初，邓小平同志提出，“法律条文开始可以粗一点，逐步完善……修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’”，生动展现了实事求是的作风，体现了科学立法精神，有力推动了改革开放和社会主义现代化建设。经过长期努力，到2010年，中国特色社会主义法律体系如期形成，国家和社会生活各方面总体上实现有法可依。但这并不意味着立法任务已经结束，在新的起点上不断完善法律体系仍是一项长期、繁重、艰巨的任务。
进入新时代，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面提出更高要求和期待。习近平总书记深刻指出，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。总书记把马克思主义法治理论同中国具体实际相结合、同中华优秀传统法律文化相结合，紧扣中国特色社会主义法治体系关于“完备的法律规范体系”的目标定位，对“良法”、“科学立法”等进行全面、系统、深刻的理论创造和实践创新。深刻阐述为什么要坚持党对立法的领导、如何加强党对立法的领导，强调努力让人民群众在每一项法律制度中都感受到公平正义，提出党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，对法典编纂工作作出一系列重要论述重要指示，要求加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，深入推进科学立法、民主立法、依法立法。总书记的重要论述，深刻回答了一系列方向性、全局性、战略性问题，引领新时代立法工作取得重大成就、积累宝贵经验。在总书记重要论述指引下，我国立法数量大幅增加、质量显著提高，立法形式更加丰富多样，立法体制机制更加顺畅高效，中国特色社会主义法律体系不断发展完善。截至今年4月底，我国现行有效法律311件，包括宪法1件、宪法相关法56件、民法商法24件、行政法75件、经济法71件、社会法31件、生态环境法36件、刑法7件、诉讼与非诉讼程序法10件，行政法规600余件，监察法规2件，地方性法规15700余件，为全面建设社会主义现代化国家提供了坚实法治保障。
二
习近平总书记关于科学立法的重要论述，深刻把握法治与政治、法治与民主、法治与改革、法治与道德等重大关系，深入回答为谁立法、由谁立法，立什么法、怎么立法等重大问题，丰富了立法的价值内涵、明确了立法的发展方向、完善了立法的体制机制、拓展了立法的实践空间。
强调坚持党对立法工作的领导，引领立法政治属性不断增强。立法是国家重要政治活动，承担着将党的主张通过法定程序转化为国家意志的重要使命，是党的执政权的重要体现，必须始终不渝地坚持党的领导。习近平总书记高度重视加强党对立法工作的领导，注重通过立法修法强化党的领导地位，健全党的全面领导制度，从法律上制度上坚持和巩固党的领导地位和执政地位。党的十八大以来，党领导立法制度不断完善，党中央部署、研究、推进了一系列事关国家治理全局的重大立法。
新时代以来，中国特色社会主义法律体系不断发展完善。2026年3月12日，第十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过生态环境法典、民族团结进步促进法、国家发展规划法。图为会议现场。 新华社记者 金立旺 张领/摄
强调坚持立法为民，将体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉贯穿立法全过程各方面。坚持以人民为中心，是习近平法治思想的根本立场。新时代的立法实践，一方面聚焦人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，积极回应人民群众新要求新期待，着力解决群众急难愁盼问题，以高质量立法保障和促进社会公平正义。比如，制定修改妇女权益保障法、未成年人保护法、老年人权益保障法、无障碍环境建设法、社会救助法等，完善特殊群体保护。另一方面，深入践行全过程人民民主，充分吸纳民意、汇集民智。比如，自2015年起，全国人民代表大会连续12年审议重要法律案，人大代表参与立法的途径更加畅通；全国人大常委会法工委在全国设立60个基层立法联系点，辐射带动各地设立7800多个联系点，极大拓展了基层群众参与立法的广度和深度。
强调全面发挥宪法在立法中的核心地位功能，凸显宪法作为国家一切法律法规总依据、总源头的统领作用。习近平总书记强调，坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中，体现到各项法律法规中。党的十八大以来，我国宪法不断与时俱进、完善发展，既以宪法为立法依据，又通过立法保证宪法实施取得重要进展。宪法有75处明确规定应当制定法律的均已制定出台，同时持续完善宪法相关法律制度。常态化开展法律草案合宪性审查工作，每一个立法环节都把好宪法关。
强调重大改革于法有据，实现立法和改革决策相衔接，立法主动适应改革发展需要。习近平总书记强调，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。科学立法是处理改革和法治关系的重要环节，通过主动研究改革举措涉及的立法问题，及时制定、修改、解释、废止有关法律，将改革和法治有机统一起来。比如，针对同一改革需求采取“打包修改”方式，新时代以来25次打包修改法律155件。立改废释条件暂不成熟而实践又迫切需要的，通过法定程序授权先行先试，实践检验成熟可行的再上升为法律规定。新时代以来，全国人大常委会作出119件有关法律问题和重大问题的决定中，授权决定和改革决定就有50余件。经过持续努力，改革决策和立法决策更好衔接，立法引导、推动、规范、保障改革的作用得到积极发挥，改革穿透力不断增强。
强调将社会主义核心价值观融入立法，推动法安天下、德润人心。法律是成文的道德，道德是内心的法律，两者都对社会行为进行规范调整，是国家治理的重要方式。习近平总书记强调，法律法规要树立鲜明道德导向，弘扬美德义行。新时代立法工作坚持弘扬社会主义核心价值观，把实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德要求及时上升为法律规范，更好体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则。比如，制定英雄烈士保护法、爱国主义教育法，作出设立烈士纪念日、中国人民抗日战争胜利纪念日、南京大屠杀死难者国家公祭日、台湾光复纪念日等决定，大力弘扬以爱国主义为核心的伟大民族精神；反食品浪费法将勤俭节约的道德要求上升为法律规定，同时建立综合治理餐饮浪费长效机制，取得良好效果。
新时代以来，我国不断扩大公众有序参与立法，更好倾听人民呼声、体现人民意志。图为2025年7月9日，广东江海基层立法联系点开展村民委员会组织法修正草案意见征集活动。 全国人大常委会法工委基层立法联系点办公室供图
强调维护社会主义法治统一，推动法律体系更加科学完备、统一权威。习近平总书记强调：“维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题。我国是单一制国家，维护国家法治统一至关重要。”立法是源头环节，必须坚持法治统一，下位法不得同上位法相抵触，同位阶的法律规范应当协调有序。近年来，针对立法“放水”等问题，立法权力边界进一步明确，从体制机制和工作程序上防止部门利益和地方保护主义法律化，切实避免越权立法、重复立法、盲目立法。党的十八大以来，通过备案审查推动修改废止规范性文件2.6万余件，通过新时代首次法律清理工作对139件法律、法律解释、有关法律问题的决定提出处理意见，解决法律体系内部不和谐、不统一、不适应的问题，切实维护法治统一。
三
“十五五”时期，立法工作面临新形势新任务新挑战。从统筹发展和安全的需求看，人民群众对权利有保障、权力受制约、公平可预期、正义看得见的良法善治有更高期待，亟待健全国家治理急需、满足人民美好生活需要必备、维护国家安全所急的法律制度，填补空白区、补强薄弱点；从应对外部风险挑战的需求看，迫切需要运用法治手段维护国家主权、安全、发展利益，提升我国制度影响力和话语权。这就要求在党中央集中统一领导下，以习近平法治思想为根本遵循，深化立法领域改革，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，不断提高立法质量，以科学立法推动改革、促进发展、保障善治。
重点领域立法须持续加强。重点领域立法面广量大，必须区分轻重缓急，集中力量，重点突破。推动高质量发展是“十五五”时期的主题，要落实立法规划计划，结合加快高水平科技自立自强、因地制宜发展新质生产力、促进经济结构优化升级等重大任务推进立法工作，健全完善科技创新、产业支持、财税金融、绿色低碳等方面法律制度。加快涉及重大体制调整、重大制度改革、有关方面反映问题突出的法律修改，补齐法律制度短板弱项。比如，围绕加快构建高水平社会主义市场经济体制，制定耕地保护和质量提升法、国有资产法；围绕加快建设金融强国，制定金融法、金融稳定法，修改银行业监督管理法、中国人民银行法；围绕加强保障和改善民生，制定医疗保障法、托育服务法、国家消防救援人员法等；围绕保障和促进社会公平正义，制定检察公益诉讼法，修改刑事诉讼法；围绕美丽中国建设，修改水法、可再生能源法，推动生态环境法典全面贯彻实施。
新兴领域立法须积极推进。当前，新兴领域立法面临技术更新迭代快、涉及领域和部门多、统筹发展和安全难度大、治理方式和监管模式新等难题，相关法律制度客观上存在时间差、空白区。科学推进新兴领域立法，应当深刻把握“有益、安全、公平”的大方向大前提，坚持实事求是、务实管用、系统观念，强化新质生产力发展法治保障，不断完善人工智能、数字经济、大数据、自动驾驶、低空经济、航空航天等领域法律制度，依法促进新兴领域规范、健康、有序发展。同时发挥地方立法探索性功能、“试验田”作用，结合当地资源禀赋、产业基础、科研条件等实际，积极有序推进新兴领域立法，为国家立法积累经验。
涉外领域立法须继续完善。随着大国之间地缘竞争、科技和产业制高点竞争、贸易保护主义抬头等风险因素和不确定性持续加大，我国企业和公民走出去遇到的跨国纠纷和法律问题将更多更复杂。我国涉外领域立法还存在不适应不协调的问题，比如，反制裁、反干预、反“长臂管辖”的法律工具箱需要进一步充实；我国法域外适用的法律体系亟待健全；一些法律法规比较原则，配套规定出台不够及时，影响有效识别和阻断各类外部风险的成效。必须坚持总体国家安全观，注重运用法治手段开展国际斗争，加快形成系统完备的涉外法律法规体系，推进我国法域外适用的法律体系建设，为我国涉外执法、司法活动提供法律依据。统筹推进国内法治和涉外法治，及时将有效举措和成熟经验上升为法律制度，稳步扩大制度型开放，以法治助力营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。根据立法规划计划，制定反跨境腐败法、华侨权益保护法，注重在相关法律中完善涉外规定。
作者：全国人大常委会法工委研究室副主任
