准确理解和把握投资于人的要求
尹艳林
2023年，习近平总书记在二十届中央财经委员会第一次会议上提出，“把‘投资于物’同‘投资于人’紧密结合起来”。在党的二十届四中全会第二次全体会议上，总书记再次强调，要“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”。“十五五”规划纲要立足中国式现代化建设全局对投资于人作出重要部署。投资于人，是党中央准确研判我国经济社会发展大势、着力解决发展不平衡不充分问题提出的重大战略举措，为“十五五”时期实施扩大内需战略、扩大有效投资提供了重要遵循，我们要深刻领会其重要意义和要求。
投资是推动经济社会发展的重要引擎。投资于人的提出，顺应我国经济社会发展进入新阶段的新要求，体现了我们党投资理念的重大转变。一方面，经过几十年的经济快速发展，我国传统基建投资的高峰已过，制造业面临转型升级，部分行业产能过剩，传统产业产能扩张性投资受阻。另一方面，我国教育、医疗、养老、托育等社会民生领域短板明显，扩大投资还有很大潜力，而且这些领域的短板不补上，不仅会成为民生痛点，还会制约内需潜力释放。政府投资要更多地从经济领域转向社会民生领域，加大对与人民生活息息相关的社会民生领域投资，不断提升基本公共服务可及性和均等化水平，这是满足高品质生活需要、推动人的全面发展的必然选择。
当前，“投资于物和投资于人紧密结合”日益成为共识。但一些地方对投资于物和投资于人的关系还存在某些模糊认识，特别是对投资于人的理解尚存在偏差，有可能使政策导向不够精准甚至出现偏误，影响党中央决策部署的落地见效。目前，对于投资于人，仍有以下几点需要深化认识。
其一，投资于人也是投资，而不单纯是“对人的投资”。一种观点认为，投资于人是人力资本投资，主要包括教育、技能培训等。在经济发展中，人力资本固然重要，但并非投资于人的全部内容，也并非解决当前有效需求不足这一突出矛盾之所急。把投资于物和投资于人等同于“硬件”和“软件”的关系是一种误读。“十五五”规划纲要在“建设强大国内市场 加快构建新发展格局”部分明确提出坚持“投资于物和投资于人紧密结合”，目的就是以新需求引领新供给，增强国内大循环内生动力和可靠性。投资于人针对的就是扩大国内需求，投资是相对于消费而言，是扩大有效投资的组成部分，不能简单地理解为“对人的投资”。投资于人本质上是投资，是“既要见物也要见人”的投资。投资于物和投资于人是一体的，统一于“投资”之中，实现二者的紧密结合，就是强调优化投资结构，提高民生类政府投资比重，以便提高投资综合效益，更好发挥投资对满足民生需求的作用。
其二，投资于人是“用于人的投资”，而不是“用于人的支出”。一种观点认为，政策层面对投资的概念与范畴理解已大幅拓宽，不再局限于实物投资，提高农民养老金、提升公共服务等以往被视为“花费”的民生举措，都可以纳入投资范畴。这种把所有“用于人身上”的支出都称之为投资于人，是对投资范畴的过度泛化。投资于人是指用于人的全面发展的投资，而并非简单指支出于人。“投资”和“支出”，是两个不同的概念。从经济学概念上讲，投资是指经济主体为获得未来收益的经济活动，其核心是通过牺牲当前的消费，换取未来更大的价值回报。而支出，却恰恰可能包括用于提高个人消费的支出，比如财政转移支付、城乡居民基础养老金标准提高等。从实际经济运行来看，政府投资和政府支出也是两个系统，投资在发展改革部门，支出在财政部门，不是所有用于人的财政支出，都是投资于人。提高政府民生类投资比重和提高财政民生支出比重是两个不同的要求，前者是优化政府投资结构，后者是优化政府预算中财政支出结构，既是不同的概念范畴，也是不同的政策要求。
注重对教育、医疗、就业、住房等民生领域的投资，是投资于人的重要内容。左上图为2026年3月26日，青岛职业技术学院学生在机器人实训课上学习（新华社记者 李紫恒/摄）；右上图为2024年5月4日拍摄的位于河北雄安新区启动区的雄安宣武医院（人民图片 王子瑞/摄）；左下图为2026年4月18日，在湖南师范大学招聘会现场，求职者与就业单位代表交流（新华社记者 陈振海/摄）；右下图为2026年1月31日拍摄的安徽省合肥市磨店老街（新华社记者 张端/摄）。
其三，投资于人是“投资于民生”，不等于民生投入。一种观点认为，投资于人就是保障民生，就是要给老百姓发钱花钱。这无疑是对中央精神的误读。投资于人绝非简单的民生投入。2026年政府工作报告明确提出，“要持续用力优化支出结构，更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生等方面”。显然，这里的投资于人是与提振消费、保障民生并列的，而并非单指与保障民生相重叠的项目。事实上，“十四五”以来，我国坚持把保障和改善民生作为财政支出的优先方向，民生领域财政投入占全国一般公共预算支出70%以上，全国一般公共预算安排民生支出规模近100万亿元。有的地方，特别是基层财政绝大部分都用于民生，也就是俗称的“吃饭财政”。在当前财政收支紧平衡，尤其是一些地方财力有限的情况下，如果将所有民生事项都当成投资于人，并且盲目追求高标准，这就不仅是理解上的偏差，也会导致政策上的偏差，在发展实践中还会造成不合理预期，给地方财政带来不应有的压力。
面对有效需求不足、供强需弱的突出矛盾，推动投资于物和投资于人紧密结合，是“十五五”时期扩大国内需求、建设强大国内市场的重要方向和战略任务。今年是“十五五”开局之年，政府工作报告将“人的全面发展”作为今年三大重点投资领域之一。要按照“十五五”规划纲要和政府工作报告的部署，把握好投资于物和投资于人紧密结合的切入点，着重在痛点、难点、重点、焦点、热点等方面发力，推动相关领域投资于人落到实处。
一是围绕社会民生领域的痛点加大投资。当前，要针对教育、医疗、“一老一小”等社会民生领域存在的痛点，切实增加民生领域政府投资。比如，针对高中学位供给存在区域不均、总量不足的问题，要增加普通高中学位供给，重点改善县域普通高中基本办学条件，缓解群众择校焦虑。针对医院住院条件难以满足患者需要的问题，要支持医院将4人间及以上病房改造为2—3人间。针对养老需求日益增加的情况，要支持公办养老机构提质改造，实施养老机构设备更新，同时加强公共设施适老化和无障碍改造。
二是围绕农业转移人口市民化的难点加大投资。科学有序推进农业转移人口市民化是“十五五”时期的重要任务。目前，农业转移人口市民化的一个难点，就是许多公共服务和社会福利政策与户籍直接挂钩，农业转移人口落户后，会直接增加当地政府财政支出，特别是教育、住房保障等方面的供给压力。应以人口流入地为重点，优化保障性住房供给，加强普通高中建设，增加普通高中学位供给，推动更多城市将符合条件的未落户常住人口纳入公租房保障范围，因地制宜放宽在流入地参加中考报名条件，更好地保障农民工随迁子女在常住地平等接受基础教育等权利。
三是围绕培育发展现代化都市圈的重点加大投资。培育发展现代化都市圈，是“十五五”时期深入推进以人为本的新型城镇化的重要方向。构建城市间便捷高效的通勤圈，是形成梯次配套的产业圈和便利共享的生活圈的前提条件，是培育发展现代化都市圈的重点。应聚焦提高都市圈通勤效率，加快打通城际未贯通路段和瓶颈路段。比如，加快建成北京至滨海新区、深圳至大亚湾等城际铁路，利用既有铁路开行城际和市域（郊）列车，建设一批国家高速公路都市圈环线。
四是围绕高质量推进城市更新的焦点加大投资。城市更新是持续提高城镇化质量的重要举措。应加快城市基础设施生命线安全工程建设，推进老旧管网和危旧房改造等。“十五五”期间，这方面任务艰巨，工程量很大。比如，在老旧管网方面，要建设改造城镇燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里、供热管网约12万公里。在危旧房改造方面，要改造城镇危旧房约50万套（间），改造老旧小区约11.5万个。同时，还要平稳有序推进城中村改造，更新改造约1500个老旧街区厂区。这些更新改造任务，投资规模大，都是改善民生的重大举措。
五是围绕文化旅游消费基础设施的热点加大投资。大力发展文化旅游业，让人民群众享受更高品质生活，是投资于人的重要方向。应加快完善旅游公共服务，改善旅游消费体验。加快旅游基础设施建设，进一步完善旅游服务中心（咨询中心）、旅游集散中心、旅游公共服务信息平台、旅游厕所等旅游公共服务设施。支持高质量户外运动目的地完善公共服务、应急救援等配套设施。实施好充电设施“三年倍增”行动，加快充电桩、停车场、旅游公路等消费基础设施建设。
作者：全国政协委员、全国政协经济委员会副主任
