坚持制度治党、依规治党，是习近平党建思想的内涵要义之一，也是全面从严治党的长远和根本之策。习近平总书记指出，“把权力关进制度笼子，既要不断完善制度规定，使制度密而不繁、有效管用，又要着力提高制度执行力，增强刚性约束”，“要通过持续努力，真正把权力关进制度的笼子，有效避免‘牛栏关猫’、‘纸笼禁虎’，最大限度减少权力寻租空间”。习近平总书记用“牛栏关猫”、“纸笼禁虎”两个形象的比喻，强调“法规制度面前人人平等，遵守法规制度没有特权、执行法规制度没有例外，确保制度规定真正成为带电的高压线”，这既点出制度建设的沉疴积弊，更指明破局前行的现实路径，也深刻揭示了制度治党、依规治党必须坚决防范的突出问题。新时代新征程，推进党的建设新的伟大工程，必须深入学习贯彻习近平党建思想，坚持制度治党、依规治党，持续优化制度供给，补齐短板、堵塞漏洞，不使腐败分子有机可乘；不断强化制度执行力，严明纪律、严格问责，防止权力任性而为。只有制度设计精准周密、制度执行刚性有力、制度责任层层压实，坚决防范和制止“牛栏关猫”、“纸笼禁虎”，才能真正把权力关进坚实有效的制度笼子。
制度是规范权力运行的根本依托，制度体系存在漏洞、约束效能虚化弱化，管党治党就容易出现问题，就会出现“牛栏关猫”、“纸笼禁虎”现象。所谓“牛栏关猫”，指向的是法规制度本身好不好、精不精、密不密，寓意制度体系粗疏宽泛、缝隙过大，微小权力漏洞也能滋生重大腐败风险；“纸笼禁虎”，指向的是制度的制定和执行严不严、硬不硬、实不实，寓意制度本身过软，或者是缺乏刚性约束、执行疲软，关不住任性妄为的权力“猛虎”。换言之，“牛栏关猫”聚焦事前制度供给，解决笼子“织得密不密”的问题；“纸笼禁虎”聚焦事中事后制度落地，解决笼子“牢不牢固、有没有力量”的问题。从本质上看，“牛栏”失之于疏，制度设计先天粗泛；“纸笼”失之于软，制度落实后天乏力。二者一体两面，如果制度本身漏洞百出、标准模糊，即便主观上想要严格执行，也容易产生理解分歧、执行偏差，给选择性执行留下借口；如果执行宽松、监督缺位，即便制度设计精密完善，精密铁笼也会被人为变成纸糊围栏。不论是“牛栏”还是“纸笼”，不管是要防的“猫”还是要治的“虎”，核心问题在于制度若不严密、执行若无刚性，再好的规定也只是墙上的画、纸上的字，起不到真正的约束作用。
制度建设不在于数量多少，而在于管不管用、能不能见效。“牛栏关猫”，病在制度之“疏”。一段时间以来，部分地区和单位在推进建章立制过程中存在认识和实践误区。有的出台制度走过场，简单印发、照抄照搬上级文件，上下一般粗、水土不相融；有的片面追求制度覆盖面广、条目数量众多，却没有结合行业特点、权力运行风险点“量体裁衣”，缺乏针对性；有的规章写得模棱两可，宏观原则表述多、量化约束标准少、权责边界划分不清，所谓“酌情处理”、“适当处罚”，看似留了灵活处置空间，实则给权力寻租打开了方便之门。制度边界模糊，必然给变通规避留下空间，以致于少数党员干部可以游走在灰色地带：或拆分事项、化整为零规避审查，或变换形式、拆分批次绕道通行，或巧立名目、改头换面伺机突破。“牛栏关猫”警示我们，这些现象的发生，往往并非处于制度真空地带，而是制度设计粗放，存在可供钻营的漏洞。抓好制度建设，首先要转变粗放式建章立制思维，推动制度供给从“有没有”向“精不精”、“实不实”转变，坚持问题导向、风险导向、效果导向，常态化开展制度梳理评估，紧盯项目审批、资金拨付、资源交易、选人用人等腐败易发多发领域，全面排查现有规则盲区短板，把宏观性原则细化为可衡量、可核查、可追责的规定，厘清权力清单、负面清单、责任清单，及时修补宽大疏松的制度围栏，从源头上铲除投机取巧、规避监管等违纪违法行为的滋生土壤和条件。
制度的生命力在于执行，制度的权威性依靠落实。如果说“牛栏关猫”体现制度失之于疏，那么“纸笼禁虎”凸显的就是制度失之于软。制度的重要性不言而喻，但首先必须是铁规矩、硬杠杠。否则，再科学完备的制度文本，如果束之高阁、悬空虚置，终究只是一纸文书。当前，一些领域制度规范不可谓不多，廉政要求、监管条款、纪律禁令持续完善，但制度执行“宽松软”问题仍未根除。有的地方奉行好人主义，顾及人情关系，对苗头性、倾向性问题睁一只眼闭一只眼，不愿较真、不敢碰硬；有的搞选择性执行，搞内外有别、标准不一；有的处置问题避重就轻，习惯于提醒谈话、书面检讨，很少严格依据制度规定实施惩戒；有的落实制度时紧时松，专项督导阶段从严管控，日常监管阶段放任自流，难以形成常态长效。当违反制度成本偏低、恪守制度缺乏正向引领，制度应有的严肃性、约束力就会被消解。大量违纪违法案件警示我们，腐败堕落很少一蹴而就，大多是从一次次漠视规矩、逾越小节开始。起初只是试探性触碰制度边缘，由于监督缺位、惩戒滞后，违规行为没有得到及时纠治，当事人的侥幸心理不断滋长，胆子越来越大、底线不断失守，最终深陷违纪违法泥潭。“纸笼禁虎”警示我们，抓好制度落地，必须坚决破除“重发文、轻督查，重制定、轻实施”的惯性思维，杜绝制度“挂在墙上、写在纸上、念在会上”的不良现象，推动各项制度、规定不折不扣转化为治理实践。
“牛栏关猫”、“纸笼禁虎”如果长期不加以治理，制度就会失去其核心功用，最终将影响党的建设成效，损害党的执政根基。习近平总书记反复强调“不能让制度成为纸老虎、稻草人”，正是对这两类现象带来的危害的深刻警醒。新时代新征程，坚持一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，既要防“牛栏关猫”之弊，也要解“纸笼禁虎”之困。只有持续织密栅栏、锻造铁壁，构建设计科学、执行严格、监督到位、动态优化的完整制度闭环，才能真正把权力关进坚不可摧的制度铁笼，为党的建设提供坚实稳固的制度保障。
防范和化解“牛栏关猫”、“纸笼禁虎”突出问题，必须统筹兼顾制度设计与制度执行，一体推进制度精细化、落实刚性化、监督常态化，实现“织密篱笆”与“拧紧发条”同向发力。根治“牛栏关猫”，就要优化制度供给，提升制度的精准性、严密性、协同性，不断压缩权力寻租空间、堵塞各类监管漏洞。完善制度体系不能满足于简单增补条款，要深入权力运行全链条开展风险研判，找准监管薄弱环节，推动原则性要求配套细化实施细则，清晰划定权力运行边界。同时，注重各项制度之间衔接配套，避免制度相互冲突、监管彼此脱节，着力构建前后衔接、左右联动、上下贯通的制度矩阵，全方位封堵监管缺口，让企图钻制度漏洞者无处遁形。破解“纸笼禁虎”，就要强化制度执行，关键在于维护制度至高无上的约束力，坚持法规制度面前人人平等、遵守法规制度没有特权、执行制度没有例外，任何人都不得拥有凌驾于制度之上的特权。
把权力关进制度笼子，要不断完善制度规定，使制度密而不繁、有效管用，既要做到“关猫”，也要做到“禁虎”。应健全常态化监督检查机制，把制度执行情况融入日常监督、巡视巡察、专项督查、年度考核全过程，改变重年终考评、轻过程管控的做法，及时发现纠正执行过程中打折扣、搞变通、做选择等问题。坚决用好问责利器，坚持失责必问、问责必严，对肆意践踏制度红线的严肃查处，对监管缺位、纵容违规现象的同步追责，持续释放执纪必严、违纪必究的鲜明信号。要辩证把握严管和厚爱、约束和激励的关系，坚持实事求是、依规依纪依法，精准运用监督执纪“四种形态”，坚持抓早抓小、防微杜渐，在问题萌芽阶段及时咬耳扯袖、纠偏正向，防止小隐患演变成大问题。必须清醒看到，新形势下党的制度建设中存在的一些问题仍然顽固复杂，各类隐形变异风险层出不穷，旧的监管漏洞补齐，新的风险隐患可能随之显现，规避监管的新型手段持续变异升级。必须摒弃整改一阵、建章立制一批就万事大吉的短期思维，推动用制度管权、管事、管人成为常态。建立健全制度动态评估、修订完善机制，紧跟新形势、新情况、新问题及时查漏补缺，及时优化监管规则，补齐治理短板。同时，持之以恒强化制度刚性约束，定期排查制度设计是否重回“牛栏化”、制度落实是否存在“纸笼化”倾向，依靠严格监督、严肃问责维护制度权威。
无论是钻“牛栏”缝隙的投机者，还是冲破“纸笼”约束的贪腐分子，外在因素是制度存在短板，内在因素则是思想防线发生溃塌。完善制度约束只是外部规制，筑牢拒腐防变防线，根本在于固本培元、凝魂聚气，推动依规治党与以德治党深度融合，引导党员干部懂法纪、明规矩、知敬畏。理想信念是一个人的立身根本，如果理想信念这个“总开关”松动，宗旨意识淡化、纪律观念松弛，总会千方百计寻找规则漏洞，不断翻新规避监管的手段。因此，持续巩固制度治理成效，必须持续强化思想政治引领，坚持不懈用党的创新理论凝心铸魂，常态化加强党性教育、宗旨教育、纪律教育、警示教育，引导广大党员干部牢固树立正确权力观、政绩观、事业观，深刻认识权力由人民赋予、权力必须接受监督，始终对党纪国法心存敬畏。各级领导干部特别是“一把手”要以身作则、以上率下，带头破除特权思想、带头执行法规制度。要充分发挥典型案例警示震慑作用，深入开展以案促改、以案促治、以案促教，深度剖析各类规避监管、漠视制度规矩的案件，清晰展现“小节失守、大节难保”的蜕变轨迹，推动党员、干部时刻自重自省自警自励，从思想深处摒弃投机侥幸心理，自觉抵制各类利益诱惑，真正实现外部制度约束与内在思想自律有机统一，做到心有所畏、言有所戒、行有所止。
（作者：国防科技大学军政基础教育学院副教授）
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