重视和加强财政科学管理
杨志勇
理财之道关乎国家兴衰存亡。财政是国家治理的基础和重要支柱，也是国家调控经济的重要手段。近年来，党中央根据我国发展条件的深刻变化作出加强财政科学管理的重要决策和重大部署，并将“加强财政科学管理”写进“十五五”规划纲要和今年政府工作报告。加强财政科学管理，不是单一维度的管理技术改进，而是涵盖零基预算改革、财政资源和预算统筹、财会监督、财政数字化建设等各个方面，对财政工作全流程开展的深层次系统性重塑，对于破解财政紧平衡难题、落实更加积极的财政政策、深化财税体制改革以及完善国家治理体系有着十分重要的作用。
今年，我国一般公共预算支出规模预计首次达到历史性的30.01万亿元。国家财政实力稳步壮大，但刚性支出持续扩张、收支矛盾加剧的压力同步凸显。2012—2025年，全国一般公共预算收入从11.73万亿元增加至21.60万亿元，而一般公共预算支出从12.60万亿元增加至28.74万亿元，收支缺口由不足1万亿元扩大到逾7万亿元。“十四五”时期，财政民生投入接近100万亿元。今年1—5月，民生支出进一步扩大，社会保障和就业支出21324亿元，卫生健康支出9898亿元，财政紧平衡压力不断加大。在财政收入总量扩张空间有限的条件下，向精细化、科学化财政管理挖掘财力增量，让每一笔财政资金都花出实效、产生价值，就成了稳定财政运行的必然选择。财政部负责人在今年两会期间答记者问时算过一笔账：如果财政支出效益提升1%，那么一年30万亿元的支出盘子，就意味着一年多出3000亿元的财力，可以做很多事。
重视和加强财政科学管理，就是要有效解决“钱没花好”的问题。当前，财政管理仍存在一些不科学、不高效的问题。一是财政资金低效沉淀的问题。地方财政不同程度存在“一边缺钱用，一边钱闲置”的现象，不少地方专项债、转移支付等各类资金大量闲置在账户上无法发挥效用。其中的原因十分复杂，涉及项目储备不足、前期手续办理不全、项目实施进度滞后、跨部门协同机制不畅等多个方面，任何一个环节出了问题，都会影响财政资金使用效益。这亟须通过加强财政科学管理对资金全链条进行系统性梳理来找到解决办法。二是政策传导机制不畅的问题。近年来，党中央实施更加积极的财政政策，加大逆周期和跨周期调节力度。但在执行层面，仍然存在预算编制与政策目标脱节、绩效约束软化、地方政府隐性债务管控难度大等深层次问题，使财政资金使用效益打了折扣。破题的关键就在于加强财政科学管理，从根本上疏通预算编制、执行、监督、评价各环节的堵点，实现对政策传导机制的整体优化。三是治理效能不够高的问题。财政是实现国家治理目标的重要政策工具，政府财力分配要更加科学适配国家治理现代化的目标要求。从中央到地方的各级预算部门和单位，都是国家财政资金的使用主体，都要对收支全链条、工作各环节加强管理。当前中央对地方年转移支付规模超10万亿元，地方财政支出占全国约85%，如何妥善理顺央地财政关系？财政收支进入紧平衡状态，财政资金整合要求明显提高，财政端的约束导向与业务端的发展导向之间的张力更加明显，如何实现财政部门与行业主管部门的有效协同？只有将财政科学管理与国家治理联动起来，才能有效破解这些问题。
2025年12月27日至28日，全国财政工作会议在北京召开。会议要求，要全面加强财政科学管理，持续落实党政机关过紧日子要求，以高水平管理推动财政高质量发展。 孙彤/制图
2025年，全国12个省份开启了地方财政科学管理试点，并探索形成了一批提高财政资金使用效率的能够量化验证的实践成果。一是实施财政资源和预算统筹，将政府全部收支、存量资产与债务规模纳入统一的“大账本”，把不同部门、不同层级分散闲置的“零钱”整合为可统筹使用的“整钱”，在不增加社会负担的前提下拓展财力空间，集中财力办大事，有效破解财力分散、条块分割造成的政策落地碎片化问题。例如，安徽省清理省级支出政策185项，并向教育、医疗、养老等民生和公共服务领域全面拓展，有保有压、精准配置的改革效应更加明显，非财政拨款统筹使用力度进一步加强，从政府性基金预算、国有资本经营预算调入一般公共预算的资金规模较改革前增长48.5%。二是实施零基预算改革与绩效硬约束。零基预算改革从编制源头打破支出基数依赖，要求所有支出项目按需论证、重新核定；绩效管理则将资金使用效益与后续预算安排直接挂钩，并贯穿预算编制、执行、监督、评价全链条，二者相互协同，推动财政资源配置从“基数驱动”转向“绩效导向”，进而实现支出结构的动态优化，最大限度释放财政资金“四两拨千斤”的杠杆效应。山东省构建“以零为起点、以预算项目为基础、以财力可能为上限、以分类保障为核心”的预算机制，2025年累计淘汰低效项目800余个，压减资金近40亿元。湖北省武汉经开区全面清理压减低效、非刚性开支，2025年全年腾挪盘活资金6.3亿元，用于加大对产业升级、民生保障等刚需领域的投入。三是规范地方政府债务管理，建立健全全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，有效防范“钱还不上”的流动性风险与财政金融联动风险，守住财政可持续运行的底线。另外，多个中央部门依托零基预算改革，清理取消交叉重复立项，有效打破了财政支出固化格局。
从各地改革实践看，财政科学管理试点取得了明显成效，为进一步改革打下了良好基础。同时要看到，财政科学管理是一项长周期系统性工程，传统财政管理模式下存在的支出固化僵化、资金配置碎片化、重投入轻效益、预算与资产管理脱节等深层次问题仍然没有得到彻底解决。加强财政科学管理，要着眼推动国家治理体系和治理能力现代化，贯彻落实好党中央关于财政科学管理的决策部署，立足当前财政紧平衡现实约束，改掉过去眼睛只盯着“钱”的习惯，树立“大财政”理念，聚焦关键环节精准发力，统筹生财、聚财、用财之道，努力把试点形成的有益经验全面转化为治理实效。
2026年3月8日上午，第十四届全国人民代表大会财政经济委员会召开全体会议，根据各代表团和有关专门委员会的审查意见，对国务院提交十四届全国人大四次会议的“十五五”规划纲要草案、2026年计划报告和计划草案、2026年预算报告和预算草案进行审查。图为当日审查工作现场。 新华社记者 蔡湘鑫/摄
第一，处理好财政科学管理涉及的重大关系。一是中央和地方的互动关系。要以财政科学管理为抓手推动权责清晰、财力协调、区域均衡的央地财政关系建设。中央层面侧重保障全国财政治理目标的一致性。地方层面立足区域发展水平、财源结构与支出实际需求，在全国统一制度框架内探索差异化的资金统筹、绩效管理路径。在制度统一性和地方自主性之间寻求最优平衡，发挥好中央和地方两个积极性，实现央地财政的激励相容。二是财政部门和行业主管部门的协同关系。要以财政科学管理为纽带建立跨部门联动机制，化解财政约束导向与业务发展导向的错位问题。明确财政资金使用的精细化和标准化管理要求，解决好资金沉淀与低效配置问题，实现财政资源配置效率与公共服务供给质量的同步提升。三是试点探索和制度形成的迭代关系。试点的主要目的在于突破既有制度框架的局限，探索提高财政资金使用效率的新途径。要赋予财政科学管理试点单位充分的探索空间，鼓励在财政资源和预算统筹、预算绩效管理、债务风险防控、财政数字化转型等重点领域先行先试，为面上改革积累经验、提供示范。要提高财政科学管理的法治化水平，坚持在法治框架内推进试点创新，推动局部探索上升为系统性治理制度，实现改革试点与长效建设的良性循环。
第二，抓好财政科学管理试点绩效评估。要锚定财政紧平衡下提质增效的关键目标，设置可量化、可验证的多维度评估指标，既关注低效项目压减比例、存量资产盘活成效等“节流挖潜”类指标，衡量管理升级带来的财力释放效能；也评估民生支出保障程度、重点领域投入强度、政策落地传导时效等“提质增效”类指标，检验财政资金的公共服务供给效能；还要纳入债务风险化解进度、财政运行可持续性等“底线防控”类指标，评估财政安全保障能力。试点绩效评估既要坚持纵向自身比对，也要结合横向跨区比较。当前试点既有全国统一部署的综合试点，也有地方自主扩围、主动探索的改革实践。不同地区试点方案各有侧重，经济大省与其他省份面临的现实约束、改革路径不尽相同，评估中需充分考量试点类型差异，避免“一刀切”评价。对试点暴露的共性问题，要及时提炼可复制的破解经验。对个性问题，要支持地方探索差异化解决方案。成熟经验可通过现场交流会等形式加快推广，放大改革溢出效应。
第三，充分发挥财政资金使用主体的积极作用。财政科学管理的责任最终要落实到每一个资金使用主体上，必须强化全周期、全链条的责任传导，让“花钱必问效”成为刚性约束。要实现预算全周期管理，从预算编制环节的绩效目标设定，到执行环节的绩效运行监控，再到决算环节的绩效评价与结果应用，实现绩效硬约束全覆盖。要推进公共部门财务管理制度改革，让财政资金的使用符合各项事业发展规律。要将资金使用置于财会监督、审计监督等各种监督之中，及时纠偏资金闲置沉淀、挤占挪用、低效无效等问题。要健全财政承受能力评估机制，积极探索有效的评估方法，杜绝脱离地方经济发展水平的超额支出承诺和非理性决策。投资于物和投资于人，都要做到尽力而为、量力而行，让科学决策成为常态，让国家理财更有专业性。
第四，抓好深化财税体制改革方案的落实。加强财政科学管理是深化财税体制改革的内在要求，是从改善管理的视角提出的重要举措。当前我国经济转向高质量发展，外部环境复杂多变，国家治理复杂性不断提高，对财政管理提出了更高的目标和要求。加强财政科学管理相关举措与财税体制改革系统衔接、一体推进，同党中央进一步全面深化改革、健全现代财政制度相关部署高度契合。财政科学管理的有些方案本身就是财税体制改革的内容。比如，兜牢兜实基层“三保”底线，与央地财政关系改革所要求的增加地方自主财力是高度一致的。要因势利导，在加强财政科学管理的同时，进一步深化财税体制改革，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有效支撑。
作者：中国财政科学研究院院长、研究员
