从体制机制着手筑牢国家粮食安全根基
张合成
近期，习近平总书记在山东省德州市考察时指出，保障粮食等重要农产品稳定供给是农业生产的重中之重，强调要落实粮食生产各项支持政策，做好农资保供稳价，积极推广先进适用品种、技术、装备，稳步提高单产和效益，力争全年粮食丰收。习近平总书记的重要指示，为我们准确把握粮食安全战略定位、持续提升粮食供给保障能力提供了根本遵循。
“十四五”期间，在党中央重农强农政策指引下，我国粮食产量稳步迈上新台阶，全国粮食产量自2015年起保持在1.3万亿斤以上，2024年首次达到1.4万亿斤，2025年达到1.43万亿斤。人均粮食占有量超过500公斤，超出400公斤的国际粮食安全线，粮食安全的根基进一步得到巩固。我国粮食稳产高产，确保了中国人的饭碗牢牢端在自己手中，为加快农业农村现代化、扎实推进乡村全面振兴奠定了坚实基础，也为稳定全球粮食市场、维护世界粮食安全作出了积极贡献。
然而，在粮食高位增产的背景下，粮食“供大于求”、“消费下降”、“不用再增产”等片面认识也不时泛起。一是“粮食安全已高枕无忧”的盲目乐观论调。这种观点认为，我国人均粮食占有量已超过国际安全线，没必要再高强度投入粮食生产。事实上，我国粮食供需紧平衡长期格局没有改变，粮食生产只能加强、不能放松，一旦松劲便容易出现产量滑坡。二是“种不如买、依靠国际市场更经济”的成本论谬误。这种观点无视粮食作为战略物资的特殊安全价值，否定了我国耕地红线政策。事实上，粮食安全不能仅用市场成本衡量，过度依赖进口等于将饭碗交给了外部力量，潜藏巨大风险。三是“以减产调节粮价”的短视化主张。2024年新玉米上市后，市场曾出现“压缩产量抬升粮价、保障农户收益”的诉求，2025年也出现过“国内水稻种植面积过大导致供过于求，应减少水稻种植面积”的声音。这类观点忽视了粮食生产的稳定性和农民的长远利益。事实上，人为减产不仅损害生产能力，还可能引发市场非理性波动，无异于饮鸩止渴。四是“库存积压即粮食过剩”的片面解读。这种观点仅凭阶段性库存积压，就简单判定国内粮食总量供大于求，忽略了库存形成的政策、周期和品种结构因素。事实上，库存变化不等于供需基本面转变，不能以此作为放松粮食生产的依据。总的来看，这些错误观点干扰了各地各部门重农抓粮的积极性，若任其传播蔓延，可能误导社会认知，误判粮食安全形势，动摇粮食生产根基。
党的十八大以来，我国粮食安全保障能力持续增强，粮食生产连续稳定在较高水平。但粮食安全的基础更加稳固，并不意味着粮食供求关系已经进入宽松状态。应当清醒认识到，粮食供求关系仍面临总量平衡压力、结构性矛盾和外部不确定性等多重挑战，粮食安全这根弦任何时候都松不得。从产销增量对比看，2014—2025年粮食产量增加7523万吨，表观消费量增加11419万吨，表观消费量增量相当于产量增量的1.5倍左右，消费需求扩张速度持续快于生产能力提升速度。从人均消费变化看，2014—2025年我国人均粮食表观消费量由536公斤/人提高到606公斤/人，累计增长13.1%。同期人均粮食占有量由465公斤/人提高到509公斤/人，累计增长9.5%。我国粮食人均表观消费量增幅长期持续高于人均占有量增幅。从进口依存度看，2014—2025年我国粮食进口量由10042万吨增加到14056万吨，累计增长40.0%，年均增长约3.1%，粮食进口量占表观消费量比重由13.6%提高到16.5%，说明国内粮食供需缺口在加大、粮食紧平衡压力在加重。总体看，粮食连年丰收并不意味着十几亿人的饭碗就端稳了，我国粮食供需紧平衡的长期格局并没有改变。
7月10日，国家统计局发布数据显示，2026年全国夏粮产量3014.9亿斤，首次突破3000亿斤，比上年增加20.0亿斤，增长0.7%。图为2026年6月5日，山东省临沂市平邑县平邑街道农民将收获的小麦装车。 新华社发 武纪全/摄
为什么会出现粮食供需紧平衡？原因有几个方面。一是我国粮食消费结构正经历深刻变化，已从单一口粮消费转向口粮、饲料用粮、工业用粮多元增长。叠加人口总量变化、城乡居民膳食升级等因素，粮食总需求保持刚性增长态势，给供需平衡带来了压力，累积形成了当前潜在的供需缺口。二是经过多年稳产增产，我国粮食综合产能已处于历史高位，进一步扩产的硬性约束持续加大。耕地保有量红线约束、水资源区域分配紧张、土地地力修复周期长等资源瓶颈短期难以突破，单产提升空间收窄、边际成本抬升，依靠粗放式追加资源投入实现粮食大幅增产的路径越走越窄。近年来，有的年份已经出现了粮食单产年均增长为负、个别品种粮食供需缺口无法完全靠本土生产填平的情况。三是粮食进口量仍在上升，依靠进口填补国内缺口的方式暗藏隐患。当前，全球地缘冲突、极端气候、贸易保护主义等因素持续加剧全球粮食市场波动，国际粮价、出口配额、运输通道均存在不可控风险。同时我国若增加粮食进口，会反向推高国际粮食价格，进一步增加进口保供的成本与风险。对于我们这样的大国来说，进口粮食只能作为阶段性调剂手段，无法稳定并无限制弥补国内长期供需缺口。
为什么粮食紧平衡格局会长期存在？根源在于粮食有别于普通商品的特殊战略属性。习近平总书记指出，“我反复强调，粮食多一点少一点是战术问题，粮食安全是战略问题”，“宁可多生产、多储备一些，多了的压力和少了的压力不可同日而语”，“不能把粮食当成一般商品，光算经济账、不算政治账，光算眼前账、不算长远账”。粮食是兼具商品属性与战略属性的特殊商品，核心特征是供需双低弹性。所谓粮食供给低弹性，是指粮价涨跌很难快速带动国内产能大幅调整。由于粮食生产具有长周期刚性，同时受技术影响、自然资源条件约束，加之农户对价格信号的反应滞后，即便粮价大幅上涨，短期内也难以快速扩产、实现产能跨越式提升。所谓粮食需求低弹性，是指粮食消费量对价格波动反应微弱。由于口粮的绝对刚性、间接消费黏性、替代效应弱，粮食需求不会随着价格涨跌大幅变化。粮食供需两端低弹性，意味着缺少快速调节、抹平缺口的缓冲空间，也意味着小的供需缺口极易放大，引发大的价格波动，进一步加剧粮食紧平衡调控难度。粮食价格上涨时，若放任市场波动，会推高居民消费价格指数、影响民生；若限价或投放储备，又会扭曲价格信号，抑制农户种粮积极性。粮食价格下跌时，若不托市，会打击生产；若托市收储，又会增加财政负担，导致库存积压。政策干预的两难困境也会使粮食供给调整滞后于价格变化，无论采取何种调控手段，都没法一次性解决供需错配问题，政策调控效果会滞后传导至下一个粮食生产周期，使得价格波动循环放大，最终冲击生产与市场稳定。可以说，这便是人类历史上多次出现粮食安全风险的一个重要原因。
近年来，被誉为“北大仓”的黑龙江省深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，坚持管控与修复并重、保护与利用统筹、用地与养地结合，综合运用工程、农艺、生物等措施，全力创新黑土地保护模式，筑牢国家粮食安全“压舱石”。图为2026年6月23日，在黑龙江北大荒农业股份有限公司八五六分公司第六管理区，种植户利用无人机进行高标准水稻田的植保作业。 新华社发 黄永兴/摄
经过几代人的艰苦努力，我国以占世界9%的耕地、6%的淡水资源，养育了世界近1/5的人口，从当年4亿人吃不饱到今天14亿多人吃得好，有力回答了“谁来养活中国”的问题。在粮食安全这个问题上，党中央始终没有丝毫的麻痹大意，从不指望依靠国际市场来解决我们的吃饭问题。“十五五”规划纲要明确提出，“国家安全体系和能力进一步加强，粮食综合生产能力达到1.45万亿斤左右”。粮食产能约束性指标由2025年的1.39万亿斤提高到2030年的1.45万亿斤左右，需要提高600亿斤。国务院颁发的《加快农业农村现代化“十五五”规划》，对于增强粮食等重要农产品供给保障能力，坚持产量产能、生产生态、增产增收一起抓，深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，加力实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动，推进粮油等主要作物大面积单产提升，促进良田良种良机良法集成增效等作出一系列部署。
习近平总书记深刻指出，“紧平衡，一是解决粮食供需基本平衡，二是防止粮食供应宽松后造成粮价下跌、影响种粮积极性，这是一个两难。紧平衡是个技术活，是在走钢丝，这边调一调，那边调一调，调不好就失衡了。我们想达到一种理想状态，但拿捏好分寸取决于我们的水平，也取决于大环境”。我们要以习近平总书记关于粮食紧平衡的重要论述为根本指引，始终绷紧粮食安全这根弦，既要盯住国内市场，也要考虑国内外环境，始终坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的粮食安全战略，着力构建科学判断粮食供求关系体制机制，确保毫不放松抓好粮食生产，握牢国家粮食安全主动权。
一是研究建立粮食供需平衡表制度，加强对粮食供求关系的分析、预测和监测。供需平衡表是国际粮食市场监测预警的科学制度，通过实时数据分析、调控自动触发、部门政策联动和市场预期传导等成熟体制，用科学方法更精准预测供需走势，使市场调控由人工操作升级为制度运行。要加快研究建立符合国情和实际的中国特色粮食供需平衡表制度，从体制机制上夯实粮食供求平衡、价格稳定和市场安全的基础。
二是进一步健全粮食价格形成机制，重视依靠加强粮食宏观调控保持合理价格水平。市场经济条件下，既要避免粮食供给不足引发价格过快上涨影响基本民生，也要避免因价格信号失真导致盲目生产和资源浪费，还要避免国外低价农产品进口冲击本国产业。以小农户为主的经营主体拥有的粮食价格话语权相对弱小，即使粮价长期低迷也不能代表供过于求，更多是市场预期偏弱的外在表现。构建合理的粮食价格形成机制，就是要在两者之间达到动态平衡，既让消费者满意，又让生产者高兴，更准确地反映市场供求关系。
三是完善农产品贸易与生产协调机制，防止低价驱动进口导致供求关系误判。既要充分利用国外市场和资源，满足国内多元粮食消费需求，又要避免贸易对国内生产的过度冲击。在具体操作上，在国际国内粮食价格长期倒挂的背景下，要重点防范化解进口风险，优化进口结构，把握好进口时机，这样可以有效防止低价驱动的过度进口导致的供求关系误判。在中央和地方粮食储备增储时，要优先收储国产粮，将调控资源首先用于稳定国内市场和生产。
四是健全人口变动与粮食消费联动监测机制，精准反映城乡人口结构调整带来的新需求。目前，全国每年仍有1000万以上人口进城常住，这部分人口收入提升、生活节奏加快、家庭小型化与膳食结构转型，驱动粮食消费向口粮优质化、饲料粮刚性增长、加工用粮精细化、消费场景便捷化转变。要加强粮食消费数量、结构、模式变化趋势调查分析，构建供给适配、流通保障、加工升级、政策引导的协同体系，精准匹配新需求，守住粮食安全底线。
作者：全国政协委员、中国农业科学院原党组书记
