筑牢健康中国建设的基层根基
马 骊
人民健康是衡量现代化的一个重要指标。党的十八大以来，习近平总书记始终将人民健康放在优先发展的战略地位，多次强调“要推动医疗卫生工作重心下移、医疗卫生资源下沉，推动城乡基本公共服务均等化”。中国式现代化进程中，14亿多人民的全生命周期健康需求主要依靠基层承接；防范因病返贫致贫、防控传染病、推进慢性病管理，关键也在基层。只有将基层夯实、把基层做强，健康中国建设才有坚实支撑。
重视基层是我们党领导卫生健康事业的优良传统和宝贵经验。革命战争年代，党就在根据地创办红色医院、培养红色医生，广泛发动军民开展群众性卫生防疫实践，积累了依靠群众推进卫生工作的有益经验。新中国成立后，毛泽东同志发出“把医疗卫生工作的重点放到农村去”的伟大号召，赤脚医生、合作医疗、县乡村三级医疗卫生网构筑起举世瞩目的初级卫生保健体系，以极低的成本大幅改善了亿万人民的健康状况。改革开放以来，从恢复重建农村卫生网络到推行新型农村合作医疗制度，从深化医药卫生体制改革到确立“保基本、强基层、建机制”的基本原则，重视基层始终是卫生健康事业发展的主基调。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央坚持把基层医疗卫生体系作为守护人民健康的前沿阵地，系统部署紧密型县域医共体建设，县乡村三级医疗卫生服务网络不断健全，每万人口全科医生数量稳步增长，基层诊疗占比持续提升，家庭医生签约服务覆盖亿万群众，慢性病规范化管理、基层公共卫生应急处置能力极大提升，城乡居民就近享有便捷基本医疗与公共卫生服务的格局基本形成。
在推进健康中国建设的时代浪潮中，基层作为守护群众健康的“第一道防线”，其防病治病和健康管理能力的提升，已成为关乎全民健康福祉的关键任务。从人口发展趋势和群众需求来看，当前人口老龄化程度持续加深、慢性病高发多发，群众健康需求已经从单一治病就医，转向全生命周期健康管护，对基层就近、常态、持续的健康服务提出更高要求，倒逼基层医疗必须固本强基、补齐短板。从服务承载体量来看，基层医疗是卫生体系的网底支撑。全国基层医疗卫生机构诊疗量连续多年占比超50%，覆盖面最广、距离群众最近，承担着慢性病筛查、传染病监测、重点人群管护等核心基础工作，是防范公共卫生风险、阻断因病返贫致贫的前沿关口，只有基层稳固，才能实现疾病早防早控、源头减负。从医疗改革实践来看，随着紧密型县域医共体、城市医疗集团加快建设，基层从传统服务末端转变为健康守门人和资源联动枢纽，直接决定分级诊疗、医防协同整体成效，也是破解群众看病远、看病贵问题的关键所在。从政策导向来看，《国民健康“十五五”规划》明确提出，“实施医疗卫生强基工程”，“乡镇卫生院、社区卫生服务中心达到服务能力标准的比例保持在95%以上，基层医疗卫生机构诊疗量占比进一步提升”。
对标健康中国建设的新形势新要求，当前我国基层卫生队伍、服务能力、体制机制等方面仍存在一些短板。
人才是基层卫生健康事业发展的第一资源，当前基层卫生队伍面临总量不足、结构不优、稳定性偏弱等问题，集中体现为人才引不来、下不去、留不住的发展难题。一是人才引进难度较大，岗位缺口持续存在。受城乡资源配置差异影响，城市医疗平台、待遇、培训资源优势明显，对专业医护人才形成虹吸效应，基层对外引才吸引力不足，基层人才补给长效机制尚未形成。当前基层执业医师中具有本科及以上学历占比显著低于城市医院，部分偏远县域乡镇卫生院具有本科及以上学历的医师比例偏低。二是青年人才下沉不足，队伍梯队建设滞后。基层职称晋升名额少、通道窄，青年医护职业发展空间有限，主动下沉基层就业、执业的意愿偏低。《2025中国卫生健康统计年鉴》数据显示，35岁以下乡村医生占比仅7.6%，60岁及以上占比高达22.5%，后备人才储备严重不足；老年康复、中医诊疗、急诊急救、精神卫生等紧缺专业人才供给长期短缺。三是在岗人才留存困难，骨干流失较为常见。基层医务人员承担大量基本医疗与公共卫生服务，工作负荷重，但薪酬激励体系不完善，技术劳务价值未能充分体现；基层规范化培训供给不足，医务人员处置复杂慢性病、老年合并症能力有限，群众基层就诊认可度不高，岗位获得感偏弱。多重短板叠加，造成优质基层人才持续向上流动，人才单向流失问题突出。
近年来，各地不断提升基层医疗卫生服务能力，让优质医疗卫生资源更加贴近群众。左上图为2026年3月18日“全国爱肝日”，南方医科大学南方医院开展病毒性肝炎早防早治义诊活动（南方医科大学南方医院供图）；右上图为2026年6月3日，在贵州省黔东南苗族侗族自治州天柱县高酿镇上花村，家庭医生上门为居民提供免费健康检查（人民图片 龚偕延/摄）；左下图为2026年7月15日，来自上海交通大学医学院附属仁济医院的专家与江苏省宜兴市人民医院的医生进行会诊（新华社记者 李博/摄）；右下图为2026年6月28日，在新疆乌苏市九莲泉广场，当地医院的党员志愿者为群众提供推拿理疗服务（人民图片 李仁锡/摄）。
服务能力是基层承接全民健康需求的核心支撑，当前基层医疗卫生机构硬件设施实现标准化覆盖，但综合诊疗、健康管理、多元服务供给能力仍存在明显短板，集中表现为供给不足、功能偏弱、供需错位三重矛盾。一是多元健康服务供给滞后于群众需求。当前基层服务仍以常见病门诊、基本公共卫生服务项目为主，康复理疗、中医治未病、心理健康、婴幼儿早期健康指导等服务供给不足。卒中后遗症、骨折术后康复等患者难以在村（社区）获取系统化康复干预，康养床位、专业康复器械配置缺口较大。焦虑、抑郁、睡眠障碍等常见心理问题缺乏专业诊疗支撑。0—3岁婴幼儿健康评估指导尚未实现全域覆盖，全生命周期健康服务链条存在断点。二是核心诊疗功能偏弱。基层医疗卫生机构硬件条件普遍改善，但软实力提升相对滞后，常见病规范化诊疗水平仍需加强。部分基层医务人员对检查结果的独立判断能力不足，心电图、影像等诊断仍较多依赖县级远程中心支持。一些基层门诊在抗菌药物、激素使用等环节的规范性有待提高。三是服务供给与需求对接不够精准。当前重点人群健康管理需求持续增长，家庭医生签约服务覆盖面逐步扩大，但针对高龄、失能群体的上门巡诊、居家护理、用药指导等个性化服务供给仍显不足，签约服务“签而不约”现象在一定范围存在。高血压、2型糖尿病基层规范管理服务率稳步提升，但并发症筛查、个性化营养运动干预、连续血糖监测等精细化管理程度不高，部分慢性病患者控制效果仍不理想，健康管理实效需要进一步提升。
体制机制是激活基层卫生发展活力的关键抓手，但当前基层医疗卫生管理、医保支付、财政投入、协同联动等配套制度改革仍未完全打通，激励不足、协同不畅、投入效能不高等问题凸显。一是基层医务人员岗位事务繁杂、服务覆盖面广，但绩效分配对公益性服务、下沉服务、精细化健康管理的倾斜力度不足，技术劳务价值回报与工作付出匹配度有待提升，一定程度影响医务人员主动服务、深耕基层的积极性。同时，职称晋升、评优评先向基层倾斜的政策落地不充分，人才长效激励机制仍需持续完善。二是紧密型县域医共体一体化运营格局基本形成，但上下级医疗卫生机构常态化业务联动、资源共享、人才互通机制仍需细化。优质医疗资源下沉多以阶段性帮扶、巡回坐诊为主，常态化驻点指导、学科共建、人才带教的长效机制尚未全面普及，城乡、县乡医疗资源融合衔接不够紧密。信息互通、业务协同的壁垒未完全破除，一定程度影响分级诊疗和医防融合整体效能。三是基层卫生财政投入持续稳步增长，但资金更多聚焦硬件设施建设，在人才培育、学科建设、信息化运维、特色服务拓展等领域投入相对不足。同时，资金分配的差异化、精准化程度不够，未能充分适配不同区域基层医疗卫生机构的服务体量、人口结构、服务半径差异，财政资金的赋能效益未能完全释放。
筑牢健康中国建设的基层根基，必须坚持系统观念，以人才为支撑、预防为主线、技术为抓手、制度为保障，协同联动、有机贯通，全方位提升基层健康治理效能。
锻造基层过硬队伍。资源下沉的核心是能力下沉，能力下沉的关键是人才下沉。要健全基层人才供给培育体系，完善紧密型县域医共体“县管乡用、乡聘村用”人才流动机制，持续实施农村订单定向医学生免费培养、全科医生特岗计划、大学生乡村医生专项计划，扩大基层人才供给。打通职业发展保障通道，通过编制动态调剂、设立编制周转池等方式扩容基层事业编制。同时，优化医共体内部绩效分配机制，落实多劳多得、优绩优酬，完善基层职称单独评审、定向倾斜政策，拓宽基层医务人员晋升空间，让基层成为干事创业的稳定平台。医学类院校要把基层人才培育作为服务健康中国建设的重要任务，持续对欠发达县域医院开展组团式帮扶，从技术、管理、人才层面系统性提升基层诊疗实力。
做实做细健康管理。预防是最经济、最有效的健康策略，做实基层健康管理、深化医防融合，必须坚持预防为主，把公共卫生服务投入切实转化为群众可感可及的健康实效。要聚焦慢性病高发、多病共存的基层健康新形势，持续深化医防融合慢性病共管机制，健全基层慢性病筛查、风险干预、定期随访、康复指导全流程标准化服务体系，细化各环节服务标准与考核规范，推动慢性病管控服务规范化、常态化落地。持续补强基层慢性病诊疗硬件能力，配齐并发症筛查基础设备，针对不同患者体征制定个性化用药、营养调理、运动干预一体化方案，全面提升慢性病管控精准度。充分释放中医药特色优势赋能基层健康，持续推进基层中医馆标准化提质建设，推广普及安全简便、适配基层的中医适宜技术。持续提升家庭医生签约服务质效，拓展高龄失能人群上门巡诊、居家护理、康复指导、用药督导等增值服务，推动健康管理下沉网格、直达家门。
智慧赋能弥合差距。人工智能可以快速分析患者症状、病史、检查结果等大量信息，为医生提供诊断建议和治疗方案参考，帮助经验相对不足的基层医生提高诊断准确性和治疗科学性。近年来，人工智能赋能基层诊疗体系在实践中不断涌现，目前紧密型县域医共体内超过80%的县已初步建成影像、心电、检验等资源共享中心。但也要看到，大量共享中心尚处于初步建成阶段，部分县域共享中心长效运营机制尚不健全，设备运维、人员统筹、检验结果互认落地仍存在堵点，城乡诊疗服务能力差距仍未得到充分弥合。要以基层为重点，强化医学影像诊断、心电诊断、医学检验、病理诊断、消毒供应等资源共享中心作用，提升诊疗服务、基本公共卫生、慢性病协同管理、家庭医生签约服务、中医智能辅诊等便民惠民服务智能水平。同时，遵循“循序渐进、夯实基础”建设逻辑，不搞数字化一刀切，同步推进线下标准化与线上智慧服务，切实提高基层诊疗服务能力。
激发基层治理内生动力。健全的基层医疗卫生体系，是推进乡村全面振兴、筑牢中国式现代化健康根基的关键支撑，也是检验基层治理效能的重要标尺。要统筹财政投入、医疗保障、医共体改革、多元治理等关键环节，系统完善基层卫生运行保障体系，全方位激活基层健康治理内生动力。完善财政与医保协同保障机制，足额落实基本公共卫生服务专项经费、基本药物制度补助，落实医保报销、分级转诊基层倾斜政策，引导群众主动选择基层首诊、就近就医。持续深化紧密型县域医共体内涵式发展，在全域覆盖的基础上聚焦人事管理、薪酬分配、信息互通、医保协同等关键领域攻坚突破，破除制约基层发展的体制机制障碍。健全党委领导、政府主导、社会广泛动员、个人积极参与的健康促进制度机制，建强用好村（居）民委员会公共卫生委员会，常态化推进爱国卫生运动，持续普及全民健康知识、提升居民健康素养，引导群众牢固树立自身健康第一责任人意识，推动基层健康治理从被动医疗处置向主动健康干预转型。
作者：南方医科大学校长、教授
