文化遗产是中华文明赓续传承的重要载体。习近平总书记强调，要推动文化遗产系统性保护。所谓系统性保护，强调的不是保护对象的简单增加，而是保护理念、保护对象、保护体系和保护机制的整体性重构。当前，随着文化遗产类型不断拓展、保护主体日益多元，如何正确认识各类文化遗产之间的关系，已成为推进系统性保护必须回答的基础问题。
一、不可移动文物与历史建筑，是补充关系
根据《中华人民共和国文物保护法》，文物是人类创造的或者与人类活动有关的，具有历史、艺术、科学价值的物质遗存；不可移动文物包括古建筑、近代现代代表性建筑等。根据《历史文化名城名镇名村保护条例》，历史建筑是指具有一定保护价值，未公布为文物保护单位，也未登记为不可移动文物的建筑物、构筑物。两部法律法规明确了不可移动文物与历史建筑之间相互补充的关系，具体体现在两个方面。一是分层级认定。二者共同遵循以价值为核心的认定体系，但保护要求各有侧重。不可移动文物价值更高、标准更严、约束更强，强调不改变原状和最小干预；历史建筑与不可移动文物相比价值略低，保护要求也相对弱一些，重在延续历史风貌和地方特色。二是可动态转化。历史建筑是不可移动文物选择的基础，当历史建筑经过时间沉淀、认知深化，其价值达到文物认定标准时，便可被依法公布为不可移动文物，实现保护身份的升级；已被认定为不可移动文物的，不应再保留历史建筑身份。实践中，由于部分地区对二者的补充关系理解不到位，出现了一些问题。比如保护空白，一些尚未达到文物认定标准，但是有一定保护价值的传统民居、老建筑等，由于没有及时公布为历史建筑，在城市更新、乡村建设中被改造或拆除。再如身份重叠，部分对象既被认定为不可移动文物，又被公布为历史建筑，两个保护身份、两个主管部门、两套审批规则并存，看似“双重保护”，实则容易造成适用法律不明、管理主体不清、审批程序不顺、保护标准不一等问题。
在2023年11月起开展的第四次全国文物普查（以下简称“四普”）过程中，国家文物局、住房和城乡建设部联合印发通知，作出针对性部署，明确提出符合文物认定标准的要通过文物普查纳入不可移动文物名录，达不到文物标准但具有一定价值的要纳入历史建筑名录；涉及身份重叠的，提请地方人民政府依法依规调整，使保护对象身份具有唯一性，落实更严格的保护管理要求。普查过程中，各地文物、住房和城乡建设部门密切合作，有1万余处历史建筑在本次普查中提升保护身份，认定为不可移动文物；同时各级普查机构将1万余处具有一定保护价值、尚达不到文物认定标准的对象作为历史建筑线索提供给规自、住建部门。比如，近期福建省漳州市东山县人民政府发布通知，将18处已公布为文物保护单位的历史建筑退出历史建筑保护名录，明确按照文物保护法进行保护管理，为各地依法依规公布历史建筑退出名录、解决保护身份重叠问题提供了参考借鉴。
二、不可移动文物与历史文化名城、街区、村镇，是聚合关系
改革开放后，面对大规模城镇化建设与文物保护之间的突出矛盾，党和国家基于文物保存数量和价值的客观实际建立了历史文化名城保护制度，这一制度日益成为我国文化遗产保护体系的重要组成部分。从内涵上看，历史文化名城、街区、村镇是人类在历史进程中形成的聚居空间，其区别于普通聚落的根本标志，就在于留存了真实的历史遗存。从法理上看，《中华人民共和国文物保护法》明确将“保存文物特别丰富”作为历史文化名城核定公布的标准，《历史文化名城名镇名村保护条例》也将“保存文物特别丰富”作为申报的首条标准。“四普”统计数据显示，在146座国家历史文化名城和799个历史文化名镇名村中，分布着超过40万处不可移动文物，充分说明历史文化名城、历史文化名镇、历史文化名村“三名”是不可移动文物的聚合空间。需要指出的是，历史文化名城、街区、村镇的价值并非文物价值的简单叠加，而在于不同年代、不同功能的文物在同一空间内的长期互动与聚合生长。从空间维度看，城墙城壕框定治理边界，衙署寺庙构成政治文化核心，商铺街巷搭建经济脉络，民居宅院形成生活基底，各类文物共同构成历史聚落的系统结构。从时间维度看，不同时期遗存的文物串联起城乡历史脉络，如平遥古城中的北汉镇国寺、明清票号古建筑、近代商会旧址等，清晰展现出平遥从军事重镇向商业中心转型的发展历程。
明确不可移动文物与“三名”体系的聚合关系，对当前我国文化遗产保护工作具有重要指导意义。在实践中，部分地区存在认定标准模糊甚至“去文物化”的错误倾向，未能认识到“三名”的价值核心在于文物的真实聚合。由于“三名”采用申报制，一些文物资源丰富的城市、街区、村镇尚未纳入“三名”体系。“四普”统计数据显示，在实有文物资源总量排名前50的地级市中，只有22个为国家历史文化名城，保存文物丰富程度与名城的耦合关系并不十分明显。在1300多片历史文化街区中，500多片文物数量不足10处，甚至有20多片文物数量为0。此外，部分地方陷入“重品牌申报、轻保护落实”、“重开发利用、轻本体保护”的认知误区，为打造文旅IP而盲目建设“假古城”、“假古镇”，甚至不惜拆损文物古迹，最终生产出缺失真实历史支撑的“空心”产品，陷入社会效益和经济效益双输的困境。唯有坚持将文物保护置于首要位置，妥善保护各类文物遗存，维系文物之间的空间关联与文化脉络的完整性，才能真正保留历史文化名城、街区、村镇的核心价值，让“三名”真正发挥传承历史文脉、凝聚文化认同的作用。
三、不可移动文物名录与各行业名录，是总分关系
习近平总书记强调，要加强相关领域文物资源普查、名录公布的统筹指导。近年来，各行业主管部门出于对本领域文化遗产的珍视与保护需求，自发开展行业名录公布工作，但大多没有配套立法，往往依托部门规章、行业文件开展管理。“四普”中发现，一些行业管理制度更加注重活化利用和功能改造，对文物本体保护、历史风貌维护、价值真实性完整性等要求体现不足，导致部分文化遗产在开发利用过程中遭到不可逆的破坏。究其根源，在于尚未理顺不可移动文物名录与各行业名录之间的关系。
文物工作经过70余年发展，已经形成成熟稳定、行之有效的调查认定标准、价值评估体系、保护技术规范和法律责任制度，是国家文化遗产资源管理的基础制度。不可移动文物名录与各行业名录，不是彼此独立、平行并列的关系，而是“总名录”与“专业名录”的关系。不可移动文物名录解决的是哪些遗存依法属于文物、应当纳入国家法定保护体系的问题，是各行业开展保护管理的共同基础；各行业名录则是在不可移动文物认定基础上，结合行业特点和管理需求，对相关文物资源进行专业分类、专题管理和行业利用，是对国家文物名录体系的细化、拓展和延伸，而不是另起一套认定标准、建立另一套保护体系。从资源范围看，不可移动文物涵盖宗教、工业、金融商贸、水利、农业、文化教育、医疗卫生、军事、交通道路等63个细分类别，覆盖各行业各领域；从价值认定看，任何一处物质遗存，都必须经过历史、艺术、科学价值评估并依法认定为文物后，才能成为法定保护对象，各行业名录应以此为基础进行专业遴选和分类公布；从实践机制看，国家文物局会同19个普查领导小组成员单位、4个非成员单位部委联合印发通知推进“四普”，各部门积极提供行业名录线索、参与调查认定，如中国国家铁路集团有限公司制定《铁路文物保护管理暂行办法》，交通运输部会同国家文物局发布交通运输代表性不可移动文物名录，民政部会同国家文物局联合印发《关于开展区划地名文物名录建设试点工作的通知》，都体现了依法认定文物、行业分类管理的制度路径。“四普”结束后，国家文物局将与各部门共享普查成果，为各行业建立专业名录提供统一的数据基础和权威依据。
四、文物行政管理与各行业管理，是平衡关系
文物工作是在与经济社会其他领域工作的互动中不断发展的。保护工作是文物工作的安身立命之本，与以利用为导向的工农业生产、城乡建设、文旅开发等之间存在天然张力。新中国成立伊始，第一个五年计划在全国掀起基本建设高潮，洛阳、西安等地不时发生古遗址、古墓葬被破坏或基建受阻的情况。对此，国家确立“重点保护、重点发掘，既对基本建设有利，又对文物保护有利”的方针，并接连发布政策文件，力图平衡好保护与发展、保护与开发之间的关系。1961年，国务院颁布《文物保护管理暂行条例》，作出“各级人民委员会在制定生产建设规划和城市建设规划的时候，应当将所辖地区内的各级文物保护单位纳入规划，加以保护”等规定。更为关键的是，条例确立了“提级管理”与属地管理相结合的制度框架。1982年颁布的《中华人民共和国文物保护法》延续了这一立法逻辑，并在历次修正和修订中不断加以巩固和完善。比如，全国重点文物保护单位、省级文物保护单位的保护范围与建设控制地带（即“两线”）由省级人民政府划定，但涉及国保“两线”、省保保护范围内的建设项目审批，需征得国家文物局同意；未定级不可移动文物由县级文物行政部门公布，但如需迁移异地保护或拆除，则需报请省级文物行政部门批准。
不同于规划、建设、旅游等部门实行同级审批的管理模式，文物保护实行提级审批制度，由上级文物行政部门依法履行行政许可和监督管理职责，对涉及文物保护的建设活动进行审查把关。这一制度设计，本质上是通过法定程序将国家文化遗产保护要求嵌入经济社会发展全过程，使文物保护贯穿项目立项、选址、设计、实施等关键环节，通过科学评估建设活动对文物本体及其环境的影响，依法提出审查意见，引导建设主体优化方案、落实保护措施，从源头防范建设性破坏。这既有利于约束地方盲目开发冲动，也有利于统筹国家与地方、整体与局部、当前与长远的利益关系，推动实现保护与发展的有机统一。实践中，文物保护管理与其他行业管理之间仍存在衔接不够顺畅的问题。一些项目在前期规划、选址阶段未充分考虑文物保护要求，直至报审环节才发现与保护规定不相符合，既影响既定进度，也容易引发有关方面对文物提级审批制度的误解。应当看到，文物保护与开发建设并非此消彼长的零和博弈，而是相互约束、相互促进的辩证统一。科学合理的文物保护机制，既能有效保护文化遗产、提升区域文化价值，也能为地方发展提供决策参考、积蓄长远优势；规范有序的开发建设，也能够为文物保护提供必要的资金和基础设施支撑。正确处理文物保护与开发利用的关系，促进文物行业与其他行业协调发展，是新形势下必须回答好的重要课题。
五、不断推进文化遗产系统性保护
厘清文化遗产保护中的各类关系，目的在于更好地把握文化遗产保护规律，推动文化遗产系统性保护。进一步做好新时代文化遗产保护工作，必须坚持和加强党的全面领导，加强保护与发展的统筹，把握好整体与局部的关系，不断提升文化遗产保护的系统性、整体性和协同性。
坚持和加强党的全面领导。党的领导是文化遗产保护传承的根本保证。中国共产党始终把文化遗产保护作为赓续中华文脉、坚定文化自信的重要任务。从革命战争年代抢救保护珍贵文物，到新中国成立后建立文物保护制度体系，再到改革开放以来不断完善文物保护方针政策，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视文化遗产保护传承工作，推动我国文化遗产保护事业取得历史性成就，充分证明坚持党的全面领导是我国文物事业发展的最大优势，也是推进文化遗产系统性保护的根本保证。“四普”建立了中央宣传部统筹协调、国家文物局组织实施、25个部门协同推进、地方各级共同落实的工作机制，为文化遗产系统性保护积累了有益经验。面向未来，要坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的领导贯穿文化遗产保护传承全过程各方面，充分发挥各有关部门依法履行职责的作用，完善统一领导、统筹协调、分工负责、协同推进的工作机制，不断提升文化遗产保护传承法治化、制度化、规范化水平。
加强保护与发展的统筹。保护与发展不是相互对立、彼此制约的关系，而是相互促进、相互成就的统一体。加强保护与发展的统筹，关键在于把保护要求融入发展全过程，而不是在保护与发展之间作简单取舍。要进一步健全文物保护管理与其他行业管理协调机制，推动各有关部门在国土空间规划、项目选址、工程建设等前端环节充分落实文物保护要求，加强信息共享、政策衔接和工作协同，推动保护关口前移。坚持保护第一，不断优化文物保护项目审批机制，提高审批的科学性和时效性，充分发挥提级审批制度在统筹国家与地方、整体与局部、当前与长远利益关系中的重要作用，推动文化遗产保护与城乡建设、产业发展、民生改善协调共进，实现在保护中发展、在发展中保护，不断把文化遗产资源优势转化为经济社会发展优势。
把握整体与局部的有机统一。整体保护是文化遗产保护的基本要求，重点保护、分类保护是实现整体保护的重要路径，二者相辅相成、相互促进。要坚持不可移动文物在文化遗产保护传承体系中的主体地位，加强文物部门与住房和城乡建设、文化和旅游、自然资源等部门协同配合，建立科学清晰、衔接有序的分类保护机制。局部中有重点，推动历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区等不可移动文物资源聚合区域，在保护中更加突出文物资源的基础作用，依据“四普”成果，厘清“三名”体系覆盖范围内的文物资源家底，健全以文物资源为核心的保护与评价体系。局部中见细分，充分发挥不可移动文物名录作为国家法定保护名录的基础作用，积极引导各行业依托不可移动文物认定成果建立行业专项名录，在统一法定保护要求基础上叠加行业管理措施和利用政策，形成以法定保护为基础、聚合区域见合力、行业分类为补充的保护体系，推动整体保护要求与重点保护、分类保护措施有机统一，不断增强文化遗产保护的系统性、整体性和协同性。
（作者：国家文物局文物古迹司﹝世界文化遗产司﹞司长）
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