防范应对自然灾害重在加强预防准备
马宝成
坚持预防为主、预防与应急相结合，是我国应急管理的原则之一。其中，预防准备是最基础的初始环节，也是最经济、最有效的风险防范策略。重视并加强预防准备，可以在很大程度上减轻灾害风险、降低灾害损失，是实现自然灾害防治从被动应急转向主动预防的关键。
党的十八大以来，习近平总书记立足我国实际，统筹发展和安全，提出“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”的明确要求。在主持二十届中央政治局第二十五次集体学习时，总书记进一步强调降低灾害风险，减轻灾害损失，重在事前预防。
近年来，我国自然灾害防治工作坚持强化“防”的理念，把预防准备作为自然灾害防治的基础性工作抓实、抓细、抓好，构建起全方位、多层次、立体化的自然灾害防治体系。充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，推动跨地域、跨层级、跨部门、跨军地协同联动，汇聚全社会防灾减灾救灾合力。形成“横向到边、纵向到底”的自然灾害应急预案体系，统筹气象、地质、水利、森林草原等多个部门，贯通中央、省、市、县、乡五级预案体系，延伸至村（社区）、企业、学校等基层单位，基本实现应急预案全域覆盖。应急力量建设不断加强，国家综合性消防救援队伍作为应急救援的主力军和国家队充分发挥作用，专业应急救援队伍、社会应急力量协同发展。应急物资储备体系不断完善，科技支撑能力持续彰显。各领域监测站网布局持续优化，预警信息覆盖面、精准度和时效性全面增强，监测预报预警能力不断提高。自然灾害防治从“被动应对”向“主动预防”加速转变，预防准备能力显著提升，为守护人民群众生命财产安全提供坚实保障。
但也要清醒看到，与最大限度降低灾害损失要求相比，灾害预防准备还存在一些突出问题。风险治理上，风险隐患排查整治还不彻底，对次生衍生风险、跨领域耦合风险的系统识别与评估不全面、不到位；预案管理上，应急预案与自身风险特征、资源禀赋结合不够紧密，实用性与可操作性不强；物资保障上，应急资源配置的整体布局、种类结构和调度机制有待优化，偏远农村、山区等灾害高风险区域的应急物资储备种类单一、数量不足；监测预警上，短临监测预警能力还不能充分适应极端天气挑战，部分监测预警硬件设备落后、布点密度不够，不同部门的系统数据共享程度不高；等等。
导致上述问题的原因是多方面的，主要体现在应急管理体系和能力建设不足上。比如，自然灾害防治体制机制还不够完善。应急管理、气象、水利、自然资源、森林草原、城市管理等部门之间，“防”和“救”、“统”和“分”等责权划分不够清晰，导致对重要信息、力量建设、资源储备等要素的统筹协调、综合管理不够有力高效。城市高风险预防应对能力亟待提升，城市规划、建设和管理中普遍存在“重面子轻里子”、“重地上轻地下”问题，水、电、暖、燃气等城市生命线设施，医院、学校、养老院、地下空间等重点区域，安全设防标准偏低、隐患较多。基层普遍面临灾害防治机构编制不足、应急专业人才缺失、资金保障不足、信息化建设滞后、物资储备条件欠缺等困难，农村地区对地震、地质灾害、洪涝、干旱等主要灾种的整体抗灾设防标准不高，侵占沟道修建道路和房屋、切坡建房、占用河道兴建厂房等现象还较多存在。再如，一些领导干部思想认识仍存在不足，风险意识和底线思维不强，对小概率、非常规的极端灾害警惕性不高，“重救灾轻防灾”的认知偏差仍然存在。这就致使灾害防治的资源、精力更多投向救援与恢复重建，隐患排查、预案演练等流于形式，对重大灾害风险点、危险源“认不清、想不到、管不到”，灾害防治效果大打折扣。此外，防灾减灾培训演练和科普宣传不足，导致公众安全意识、防灾避险基本知识和能力普遍薄弱，不少群众对身边的灾害风险存在侥幸心理，家庭储备等基本的灾害预防准备不足，灾害发生时应急反应和自救逃生能力不够。这些短板弱项阻滞着应急管理事业高质量发展，削弱了全社会减灾预防、抗灾设防、救灾保障的整体效能。必须对症下药、逐项解决，切实把防灾减灾救灾的功夫下在平时，把工作做在前面。
预防准备工作分为预防阶段和准备阶段，其核心目标在于通过系统化的机制构建、资源配置与技术应用，实现对风险的早期识别、精准研判与超前干预，将风险隐患消除于萌芽状态、爆发之前，从源头上降低突发事件的发生概率与影响范围，最大程度规避风险的影响和冲击。其中，预防阶段聚焦风险识别、风险评估与源头控制，建立风险清单和预警指标体系；准备阶段聚焦预案制定与资源储备，包括编制分级响应预案、建立应急物资储备库、开展跨部门联合演练等。总体来看，预防准备工作具有以下特征：一是主动性与前瞻性，强调源头治理、关口前移，在风险发生前主动识别、评估并干预；二是系统性与层次性，涵盖风险意识、人员装备、应急物资、科技支撑等要素，涉及从源头防控到监测预警的完整链条；三是底线思维与冗余储备，坚持从最坏处准备，向最好处努力，通过预留物资、能力和空间冗余，以确定性准备对冲不确定性风险；四是规范化与标准化，依据法律法规明确权责，将预防措施嵌入规划与建设全链条，实现风险管控的制度化、常态化与可度量。这些特征决定了，开展预防准备必须统筹风险治理、预案管理、监测预警、力量建设、应急物资等要素。
《现代化应急体系建设“十五五”规划》提出防灾减灾类3项预期性指标：年均每百万人口因自然灾害死亡人数<0.9、年均每十万人受灾人次<13000、年均因自然灾害直接经济损失占国内生产总值比例<0.8%。这些指标的设置，彰显了我们党切实维护人民群众生命财产安全的决心，明确了提高防范应对自然灾害能力的要求。要实现目标，必须进一步强化预防准备工作，切实提高防灾减灾救灾能力。
加快推动治理模式向“重在事前预防”转型。深刻吸取近年来应对重特大自然灾害暴露出的教训，时刻保持对日常风险治理的清醒认知，切实杜绝思想麻痹、警惕性不高等现象，增强忧患意识和底线思维。坚持源头管控，将安全韧性要求贯穿国土空间规划及各类建设规划之中，实施好重大项目立项、重大工程建设风险避让和灾害设防举措。加强隐患排查，用好全国自然灾害综合风险普查成果，系统梳理、精准识别各类灾害风险。强化工程治理，将防灾减灾要求贯穿到基础设施建设、运行各环节，合理提高重要城市和灾害多发地区关键基础设施设防标准，完善极端灾害条件下重大基础设施韧性标准规范，着力提升道路安全特别是公路安全韧性。
加强预案管理，做好应急准备。应急预案是预防准备的核心载体，通过明确预警响应的触发条件、处置流程的关键节点、部门协作的责任边界以及资源调配的优先等级，为突发事件应对提供清晰的行动框架。高质量的应急预案，不仅能快速激活应急响应机制，更能通过事前的风险研判和流程优化，最大限度减少决策失误和资源浪费，实现快速反应、高效处置、最小损失的目标。应以新一轮国家层面应急预案制修订为契机，一体化编好、用好、修好、练好预案。以提高预案的可操作性为目标，修订好各级各类应急预案，重点完善乡镇（街道）综合应急预案、专项预案和简明实用的村（社区）应急预案。针对极端天气，及时修订完善避险转移预案，把老弱病残等行动不便群体纳入转移避险对象范围。力量建设是开展好预防准备不可或缺的关键要素，应急物资储备则为应对突发事件提供物质保障。应加强实物储备、产能储备和家庭储备，实现物资储备从“数量达标”向“精准适配”转型。加快建强应急救援主力军国家队，强化基层应急力量准备，优化专业救援队伍结构布局。规范和加强社会应急力量建设，鼓励社会应急力量和企业应急力量有序参与自然灾害防治。以科学完备的预案体系统筹牵引各项应急准备，以坚实充分的应急准备保障预案精准落地，推动实现防灾减灾救灾快速响应、高效处置。
全面加强监测预警，着力提升避险能力。及时感知和发现重大灾害风险隐患、提前转移避险，是降低人员伤亡、财产损失的有效办法。应加快整合不同部门现有监测资源，加强监测预警标准衔接和数据共享，构建空天地一体化监测预警系统，实现灾害全要素实时感知。紧跟信息技术快速发展步伐，强化科技支撑，完善自然灾害风险监测预警指标标准体系和模型，构建卫星遥感、航空、地面瞭望、视频监控相结合的立体监测体系。加强灾害监测预报预警，提升全天候实时监测预警能力，实现山洪地质灾害重点防治区、暴雨和大风灾害高危险区、人口稠密重点区域气象监测全覆盖。提升极端灾害性天气短临预警能力，加强突发暴雨洪水、山洪、泥石流等短时局部临灾监测预警，确保预警信息及时准确发布和传达。
把防灾减灾科普宣传作为提升全社会风险意识和抵御能力的基础性工程，常抓不懈。将安全素质教育纳入公民安全教育体系，针对不同社会群体编写安全知识教材和读物。持续推动灾害防治知识进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，鼓励社区、企业、学校定期组织沉浸式的应急演练。依托科协、红十字会等群团组织及学校力量，突出抓好“一老一小”等重点人群安全宣传教育。注重把科普宣传融入公众日常生活，通过各式各样的载体、丰富多彩的形式、通俗易懂的语言，宣传普及群众最关心、最急需的防灾减灾安全知识和应急技能，让每个人能够真正听得见、看得到、记得住、用得上，营造“人人讲安全、个个会应急”的社会氛围，最大限度减少人员伤亡与财产损失。
作者：中共中央党校（国家行政学院）习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、应急管理研究院院长
