“坚持改革和法治相统一”，是习近平法治思想重大原创性理论观点，也是新时代进一步全面深化改革、推进中国式现代化必须牢牢把握的重大原则。《习近平法治思想学习纲要（2025年版）》系统概括了习近平法治思想的“十二个坚持”，其中“坚持在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”一章，深刻阐明了“坚持改革和法治相统一”的理论价值和实践意义。新征程上，深入学习贯彻习近平法治思想，必须坚持在法治轨道上推进改革，依靠改革完善法治，以改革和法治协同发力护航中国式现代化行稳致远。
改革与法治，具有既对立、又统一的辩证关系。改革，是对现有体制机制中不适应发展的部分进行的主动调整，以使其更加完善、高效，重在“破”和“变”。法治，是依据法律来治理国家、管理社会，重在“立”和“定”。习近平总书记深刻指出“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，相互依存、缺一不可”，强调“坚持全面依法治国，要善于运用法治思维和法治方式破解改革难题，巩固改革成果，做到改革和法治相统一”。这些重要论述都是对改革和法治相统一的精辟概括，是对全面深化改革和全面依法治国辩证关系的深刻揭示。但在全面深化改革、全面依法治国协同推进的实践进程中，仍有一些地方和干部只看到改革和法治的差异性，看不到改革和法治相互促进、协同发展的本质要求，不可避免地出现一些错误认知。
比如，有的重改革突破、轻法治约束，主张“改革可以突破法律红线”。持这种观点的人认为，改革需要宽松空间，严格依法办事会束缚手脚。为了加快发展、完成改革任务，可以暂时突破法律规定，如果事事拘泥法律条文，就会捆住改革手脚。面对急难任务、重点项目，可以“先上车、后补票”，产生“先突破、后补手续”、“改革先行、法治让路”等思想，把法治当成改革的束缚。这种认识混淆了改革探索与违法行事的边界，短期可能取得一时的所谓“加快改革”成效，但历史实践反复证明，脱离法治轨道的所谓“大胆改革”，最终会付出沉重的代价，造成无法挽回的损失。新时代全面深化改革，需要破除的是不合时宜的体制机制障碍，绝非法治底线。脱离法治轨道，只会引发权力失范、矛盾纠纷，损害制度公信力。任何改革创新都不能突破法治底线，不得以改革名义规避法定程序、损害群众合法权益。改革中的制度创新，应当通过授权试点、立法修法等法治途径有序推进。
有的重法治稳定、轻改革创新，固守“法律不能轻易变动”。持这种观点的人往往机械理解法律的稳定性，认为只要现行法律没有修改，任何改革创新都无法开展；或者认为法律一经制定就应当长期固定，担心开展改革探索会冲击法律权威，害怕尝试创新引发合规风险，进而产生“不求有功、但求无过”的保守心态。这是一种教条主义思维，既看不到法治本身对改革创新就有着巨大的包容空间，也看不到法治有能够主动适应改革实践发展的灵活性。面对发展中出现的新情况新问题，习惯于机械套用既有法条，缺少运用法治思维推动制度革新的主动性。应当看到，法治的稳定不是静止僵化。社会主义法治本身就具有与时俱进的品格。社会实践不断发展，新技术、新业态、新利益诉求持续涌现，法律法规必须通过改革适时调整完善。法治既要守住底线，也要为适应时代发展预留制度空间。如果固守陈旧规则拒绝变革，法律就会与现实脱节，最终丧失治理效能。完善中国特色社会主义法治体系本身就是全面深化改革的重要组成部分，改革正是推动法治体系不断发展完善的动力源泉。
还有的将改革与法治割裂对立，形成“改革归政策、法治归立法”的二元分割思想。在工作实践中，一些单位和领导干部把改革任务和法治工作分离开来，认为改革只是发展改革部门、业务主管部门的事，法治只是立法、司法部门的专职工作。谋划改革方案时很少开展合法性论证，推进法治建设时较少对接改革目标，出现改革决策与立法决策“两张皮”现象。有的政策文件仓促出台，与现行法律存在冲突；部分立法修订滞后于改革实践，未能及时将成熟改革经验上升为长效制度。实际上，改革与法治统一于推进国家治理体系和治理能力现代化总目标，二者不能各走各道。在法治下推进改革、在改革中完善法治，要求改革决策和立法决策紧密衔接。谋划改革方案之初，就要同步开展合法性审查；立法工作要主动研判改革方向，及时吸纳试点中经过检验的有效做法。只有打通政策创新与法律规范之间的通道，实现有关法律的立改废释工作与改革进程同步推进，才能避免改革缺乏规则支撑、法治缺少实践活力的困境。
这些错误认知很容易造成改革举措脱轨、法治建设虚化，影响国家治理效能提升。为此，习近平总书记鲜明指出，既反对“改革要上路、法律要让路”的错误论调，又反对“法律很难引领改革”的认识误区，真正做到凡属重大改革都坚持于法有据，善于运用法治凝聚改革共识、防范改革风险。
正确处理改革和法治的关系，必须深刻理解改革和法治、全面深化改革和全面依法治国的内在统一性。
全面深化改革和全面依法治国在根本价值取向上是一致的。习近平总书记指出，“我们党团结带领人民进行的一切奋斗、一切牺牲、一切创造，都是在践行为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心使命”。全面深化改革，是为了解决发展中的各种深层次矛盾，解放和发展社会生产力，必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。而全面依法治国的根本立场就是坚持以人民为中心，就是要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程，使法律及其实施充分体现人民意志。因此，全面深化改革和全面依法治国都统一于人民至上的价值取向。
全面深化改革和全面依法治国在发展逻辑上是相互贯通的。习近平总书记指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”。全面深化改革，不是改旗易帜，而是在牢牢守稳方向和原则的前提下持续创新。这就不仅要求以中国特色社会主义法治体系保障全面深化改革的正确方向，而且要求以法治思维和法治方式妥善处理改革中的难题，及时巩固改革成果。我国社会主要矛盾变化对上层建筑提出了深度调整的客观要求，党中央提出“中国特色社会主义法治体系更加完善，社会主义法治国家建设达到更高水平”的法治建设目标，就是主动适应这一客观需求的历史主动精神在国家战略上的体现，这必然要求积极回应全面深化改革的发展实践，并进而不断深化法治领域改革，以法治之力为改革保驾护航、以改革之势为法治赋能增效。
全面深化改革和全面依法治国在实践中相得益彰。习近平总书记特别强调，“科学立法是处理改革和法治的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要”。法治由经济基础决定，同时又对经济基础具有能动的反作用。当相关法律适应改革的需要时，改革就应当在既有法律界定的框架之内进行，其关键是用好现有法律，调整社会关系，有序推进改革；当相关法律表现出了明显滞后性，不能适应深化改革的实践发展时，就要及时对现有法律进行修改，其关键是在全过程人民民主的基础上凝聚改革共识，广纳群众智慧，形成更有生命力、更富时代性的法律规范。这种法律修改不仅是改革的重要组成部分，而且为改革的未来走向确立了合法性基础和制度性安排。正如习近平总书记深刻指出的，“在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义”。
正是始终坚持在法治轨道上推进改革，坚持改革和法治相统一，新时代全面深化改革取得了重大制度成果、实践成果。重大制度成果上，党的十八大以来，全国人大及其常委会积极适应改革开放和经济社会发展需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，加强涉及改革法律的立改废释工作，通过“打包”修改、作出授权决定和改革决定等方式，及时为推进相关改革提供法律依据，保障党和国家机构改革、经济社会发展各领域重大改革措施顺利实施。2023年立法法修正，系统总结了实践中立法主动适应改革发展需要的成功经验和有益做法，完善立法引领和推动改革创新的体制机制，成为坚持改革和法治相统一具有标志性的制度成果之一。新修正的立法法增加一条作为第九条：“立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。”这一规定以国家基本法律的形式，确认了改革和法治相统一的理论创新和实践经验，有利于更好实现立法决策和改革决策相统一、相衔接，为改革发展提供法治支撑和法治保障。重大实践成果上，更好发挥法治在排除改革阻力、巩固改革成果中的积极作用。党的领导是应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾，领导中国特色社会主义建设事业取得历史性成就的“中流砥柱”、“定海神针”。我国宪法在总纲中明确规定中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，强化了党总揽全局、协调各方的领导地位。在实践中，把党的全面领导贯穿改革各方面全过程，确保改革始终沿着正确政治方向前进。比如，为解决行政执法中与经济高质量发展不相适应、与人民群众期待仍然有差距的突出问题，在党中央的领导下我国不断深化行政执法体制改革，包括推进行政执法体制机制改革创新、完善基层综合执法体制机制、加大关系群众切身利益的重点领域执法力度、坚持严格规范公正文明执法、完善行政执法程序、健全行政裁量权基准等。随着改革的深入，我国行政执法行为不断规范，执法水平普遍提升，对经济高质量发展的支撑作用以及对社会公平正义的促进作用明显增强。再如，新时代民营经济在我国国民经济和社会发展中的作用持续提升，2025年4月十四届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国民营经济促进法》，将改革开放以来特别是党的十八大以来党中央、国务院关于民营经济的方针政策和实践中的有效做法确定为法律制度，有力巩固了改革成果，回应了各方关切，提振了发展信心，更好地发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。
对改革和法治、全面深化改革和全面依法治国辩证关系的正确认识，是实践中坚持改革和法治相统一的重要前提。那么在实践中，如何坚持二者相统一？习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的二十届三中全会精神专题研讨班上明确要求，“以改革之力完善法治，进一步深化法治领域改革，不断完善中国特色社会主义法治体系。进一步拓展法治作用空间，更好发挥法治在排除改革阻力、巩固改革成果中的积极作用。善于运用法治思维和法治方式推进改革，维护法治权威，做到重大改革于法有据”。这一重要论述为在进一步全面深化改革、推进中国式现代化进程中做到改革和法治相统一提供了行动指南。
以改革之力完善法治。进一步深化法治领域改革，不断完善中国特色社会主义法治体系，既是解决法治领域存在的突出矛盾和问题，破除推进全面依法治国的体制机制障碍的客观需要，也是主动适应中国特色社会主义实践发展，更好发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中积极作用的必然要求。要在党中央集中统一领导下，以党中央关于“完善中国特色社会主义法治体系”的战略部署为遵循，制定切实可行的具体措施，全面贯彻实施宪法，维护宪法权威，深化立法领域改革，深入推进依法行政，健全公正执法司法体制机制，完善推进法治社会建设机制，加强涉外法治建设。
拓展法治作用空间。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；必须全面推进国家各方面工作法治化，随着社会主义实践的发展不断推进中国特色社会主义法治体系建设。在党的领导下推进全面依法治国，更好地保障人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，确保人民就改革事项进行广泛而深入的沟通和协商，不断完善改革决策、广泛凝聚改革共识、汇聚排除改革阻力的强大动力。同时，将经过实践检验的改革经验和改革举措上升为法律制度，采用法治方式巩固改革成果。
善用法治推进改革。中国特色社会主义法治凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验，是制度之治最基本最稳定最可靠的保障。善于运用法治思维和法治方式推进改革，一方面，要把握科学立法这个重要环节，主动适应改革需要，对全面深化改革实践提出的有关法律立改废释纂需求，及时给予回应；对立法体制机制不能适应全面深化改革要求的，要主动改革、适时调整。另一方面，要维护法治权威，在法治轨道上推进改革，做到重大改革于法有据。对已经具有合法性基础的改革，要积极予以推进；对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权；在改革过程中发现某些规定滞后于改革实践或者需要制定某些法律法规的，要及时提出立法需求和立法建议。
（作者：北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员，北京市社会科学院法治所所长）
责任编辑：杨绍华
