7月30日，习近平总书记主持召开中央政治局会议，深入分析当前经济形势，系统部署下半年经济工作，强调要“加力扩大内需、优化供给”，“有力推进‘两重’建设和‘两新’工作”，“扎实推进‘六张网’规划建设”，推动经济持续向新向优向好发展，努力实现“十五五”良好开局。这为我们把握经济工作的导向和重点提供了根本遵循。习近平总书记高度重视投资工作，强调要“完善扩大投资机制，拓展有效投资空间”，“增强投资增长后劲，继续发挥关键作用”，并创造性提出“投资于物和投资于人紧密结合”，深刻阐明了新形势下投资工作的战略定位和实践要求。当前，我国经济运行面临有效需求不足特别是供强需弱的突出矛盾，投资领域增速放缓、结构分化，社会上围绕投资的认识分歧较多，一些片面观点甚至极端论调不时出现。立足经济运行实际，深入贯彻落实党中央决策部署，有必要从经济规律出发，正本清源、明辨是非，正确认识新形势下投资的空间与方向，统一思想、凝聚共识，更好发挥投资在稳增长、调结构、惠民生中的关键作用，这既是破解当前经济发展难题的现实需要，也是增强长远发展动能的战略要求。
一、客观研判投资运行的形势和趋势
从统计数据看，今年上半年全国固定资产投资226370亿元，同比下降5.7%，这一情况需要高度重视。分析投资面临的挑战，既要剖析其背景，即内在的原因是什么；也要看趋势，即这种下行是短期的还是长期的。当前投资运行呈现总量调整、结构差异、动能转换的特征，并且有鲜明的阶段性特点。
传统领域调整是投资下行主因。上半年全国房地产开发投资完成38074亿元，同比下降18.0%，成为拉低整体固定资产投资的最主要因素；基础设施投资同比下降2.4%，制造业投资同比下降1.2%。传统领域投资出现增速回落，既与我国工业化、城镇化所处发展阶段的客观变化直接相关，也受到基层财政运行承压、传统信用创造机制效能有所弱化等因素影响，原有投资增长引擎已难以延续过去的拉动效应。这一变化并非投资动力整体“熄火”，而是传统增长动能逐步退坡、新旧动能接续转换过程中出现的阶段性现象。
投资结构正在发生积极变化。部分传统领域形成的拉低效应，并不掩盖投资运行中的亮点。上半年高技术产业投资同比增长4.6%，高于整体投资增速10.3个百分点。投资“向新、向智、向绿”特征持续强化，航空航天、电子信息、新能源等领域投资快速增长，具有先导意义的知识产权产品投资同比增长9.4%。大规模设备更新政策落地见效，企业技改升级需求得到持续释放，新的增长动能正在加速集聚。
后续投资边际改善态势有望延续。今年是“十五五”开局之年，一批重大工程项目正在有序推进，上半年工作重点主要集中在项目立项审批、资金落实等前期准备环节。进入三季度以后，重大项目将陆续转入施工建设高峰期，财政资金加快下沉并转化为实物工作量，设备更新相关政策效能持续释放，叠加后续可能出台的增量政策支持，整体投资形势有望逐步改善。这种趋势将是结构优化导向下的温和修复，而非刺激式反弹，投资回升动力与高质量发展的内在要求高度契合。
二、澄清投资领域的若干认识偏差
在投资领域面临短期挑战的时候，社会上对投资工作也出现了一些片面认识。对此，要理性客观看待，准确分析出现认识偏差的原因，有针对性地予以回应和澄清。
如何看待“投资饱和论”。有一种观点认为，我国基础设施、房地产历经数十年高速扩张，传统领域“该投的已经投完”，继续扩大投资容易引发产能过剩、造成资源浪费。这一认识存在明显的误区，其根源在于用静态视角评判投资需求，忽视区域梯度发展、需求迭代升级带来的新增投资空间。事实上，我国传统领域仍然蕴藏可观的投资潜力，仅企业技术改造与设备更新就具备数万亿市场空间；水利工程、市政设施、新型基础设施等领域补短板任务依然繁重。所谓“投资饱和”，更多体现为发展起步阶段基本硬件条件、基础公共服务供给实现从无到有的阶段性改善，并不代表投资需求整体见顶。进入高质量发展阶段，经济社会发展会持续催生新的投资需求。投资的内涵边界始终伴随产业变革与社会需求迭代不断拓展，不能仅凭大中城市基础设施趋于完善，就忽视中小城镇、广大农村地区基础设施提质升级的巨大空间；也不能以部分传统领域存量变化，否定新兴领域的增量投资潜力。过去投资重点更多是补齐交通、能源等传统基础设施欠账；现阶段投资重心转向算力网、新型电网、国家水网、物流网等现代化基础设施体系建设。投资从侧重产能规模扩张，转向更多聚焦技术改造、研发创新、大规模设备更新，投资范畴持续延伸，未来投资新赛道将不断拓展。
如何看待“投资消费对立论”。近年来，有一种观点不时出现，认为投资政策对经济增长的拉动效应已有所减弱，加大投资力度会挤压消费政策空间，甚至由此衍生出近乎“投资无用论”的极端判断。这种看法人为制造投资政策与消费政策的对立，割裂内需体系的内在联系，也有悖于宏观经济治理的客观逻辑。投资与消费并非此消彼长、简单替代的关系，而是相互支撑、协同互促的有机整体。有效投资能够完善基础设施、拓展就业岗位，夯实居民收入增长基础，为消费扩容提质创造供给条件；消费升级又会引导投资方向，推动供给结构优化，形成投资消费相互赋能的良性循环，不能简单以一方否定另一方。基于历史数据的测算表明，我国每亿元投资可带动约5500万元消费、约4400万元劳动报酬，并创造近600个就业岗位。越是供强需弱，越要统筹把握投资与消费的协同关系，着力找准二者的结合点，将其作为扩大内需的重要抓手。从政策实践看，稳投资与促消费从来不是零和博弈，宏观调控必须在两端同时发力、协同推进，而不可能顾此失彼。一些停留在概念层面的争论，脱离实际运行，在工作层面并无实质意义。还要看到，在当前宏观政策框架中，预期管理的重要性日益凸显。关于投资机会的稳定预期，不仅直接影响企业投资决策和发展信心，也会通过收入预期和就业渠道传导至消费端。因此，要摒弃片面化、绝对化的思维方式，着力引导各方面客观认识投资空间、准确把握投资机遇，这既是稳定预期的需要，也是当下做好经济工作的现实要求。
如何看待“投资低效论”。当前有一种观点认为，不少政府投资项目财务回报率偏低，不如将资金直接用于居民收入分配或消费补贴。这一看法看似有一定道理，但其认识偏差在于，仅从项目短期财务收益维度评判投资政策，忽视了公共投资所具有的外部性、社会性和长期价值。需要客观认识的是，随着投资存量规模持续扩大，单位投资对当期经济增长和地方财政收入的边际拉动效应逐步递减，这是经济发展到一定阶段的普遍规律。但边际效应递减并不等同于投资整体效能减弱，投资的直接拉动作用与综合社会效益是两个既相互关联又不完全等同的范畴，不能在政策评估中简单画等号。任何经济分析方法都应当与所处发展阶段的特征相适应，而不能刻舟求剑、固守既有公式。完善投资效能评估框架，既要保留对传统经济效益的分析，更要将长期收益和综合效益纳入考量，并相应提高其权重。从根本上说，今天的投资就是明天的发展基础和竞争能力。任何具有长远眼光和战略定力的政府，都需要在基础性、战略性领域舍得投入、久久为功。以当前各方高度关注的“六张网”建设为例，水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网等现代化基础设施具有鲜明的公共产品属性，其价值不仅体现为项目自身的现金流回报，更体现在对产业升级的支撑、对发展环境的改善、对民生福祉的提升等多重维度。中央在这些领域作出系统部署，正是着眼于长远发展的战略考量，所形成的投资必将在更长时期内持续释放综合效益，历史也将证明这种前瞻性布局的战略价值。
如何看待“政府投资挤出论”。有一种观点担心政府扩大投资会挤占经济资源、推高融资成本，进而挤出民间投资、抑制市场活力。从我国经济运行实际看，政府投资主要集中在民间资本不愿进入或难以进入的公共领域，同时我国国民储蓄率长期处于较高水平，资金供给总体充裕。因此，传统经济学意义上的资金挤出效应并不显著，政府投资更多发挥着补缺、引导和撬动的正向作用。对挤出效应的担忧，本质上反映的是对增长模式可持续性的关切。如果政府投资长期停留在“铺摊子、上项目”的粗放扩张阶段，确实会挤压市场空间、降低资源配置效率；但如果转向“补短板、强基础、促创新”的精准投资，则完全可以成为激活民间投资的“杠杆”而非负担。优化民营经济发展环境、拓宽民间投资领域，正是要从制度层面打通民间投资的堵点难点，推动政府投资与民间投资形成合力、良性互动，而非相互替代。因此，防范挤出效应的关键，在于政府通过建设公共基础设施、搭建产业创新平台、完善要素配套环境等方式，为民间投资创造更加公平、更可预期的发展条件。
三、在扩大有效投资上持续用力
习近平总书记指出，“高质量发展应该实现投资有回报、企业有利润、员工有收入、政府有税收”，强调要“着力扩大有收入支撑的消费需求、有合理回报的投资需求”。做好下半年乃至“十五五”时期的投资工作，要深入领会贯彻党中央精神，引导各方增强对投资领域高质量发展的信心。
以重大工程建设夯实投资基本盘。“十五五”规划纲要分六个方面提出109项重大工程。以“六张网”为代表的现代化基础设施建设，是109项重大工程中具有牵引性的重要内容，也是下一步投资工作的核心抓手。重大工程是未来五年扩大有效投资的“压舱石”。经过两个五年规划的实践，我国在重大工程立项审批、梯次推进、任务分解、监督落实等方面已积累丰富经验，形成了一套行之有效的做法。当前市场对重大工程的关切，主要集中在推进节奏的透明度、资金保障的可持续性、地方债务的约束性等方面。要从有利于各方提前布局、稳定资金来源的角度，指导和支持各地方推动项目加快开工、及时更新工作进度、细化落实配套需求，以重大工程的持续有序推进为“十五五”规划任务落实提供坚实保障。
引导人工智能既快又稳发展。人工智能领域的投资是当前市场最为关注的问题之一。一方面，国产算力底层短板领域投入仍显不足，与国际前沿水平的代差追赶压力较大，需要持续加大投资建设力度；另一方面，部分地区脱离本地产业基础和技术能力，盲目上马相关项目，出现算力空置率偏高、同质化竞争加剧的苗头。在工作中要注重把握分类导向，对该支持的领域坚决予以支持，同时进一步优化资源配置。需要强调的是，算力布局的推进要与芯片产能相匹配、与技术突破迭代节奏同步，现阶段投资重心应更多放在底层能力建设和场景化落地应用上。要把资金导向真正的核心短板领域，同时以系统化、矩阵化理念拓宽人工智能在产业端的应用范围，这样才能在全球竞争中牢牢把握主动权。
鼓励民间资本参与国家重大项目建设。近年来，面向民营企业已推出不少工程项目，但落地转化率仍有较大提升空间，其核心症结在于缺乏常态化、制度化的参与保障。党的二十届三中全会明确提出“完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制”的改革任务，这是激活民间投资的关键抓手。据了解，相关改革文件正在研究制定中。要按照分类推进的思路，区分不同领域，明确准入标准、参与方式、收益模式等，让有投资意愿的企业进行清晰的成本收益核算，形成长期稳定的投资回报预期。今后，在五年规划重大工程推进机制中，引导各地政府主动思考如何激发民间投资潜力，努力形成政府引导、市场主导、多元参与的良性投融资格局。
坚决压减低效投资、无效投资。在投资领域，既要做好扩大有效投资的“加法”，也要做好破解低效和无效投资的“减法”。要精准识别部分行业以产业升级为名上马的低端同质化项目、部分中小城市脱离发展实际搞过度超前建设、新兴领域盲目跟风一哄而上导致高端产业低端化等突出问题，坚决压减低效无效投资，把错配的资源解放出来，让好钢用在刀刃上。工作中可在两个层面着力强化：在前端严把项目准入关，进入地方换届周期后尤其要坚决杜绝形象工程、政绩工程违规立项；在后端及时处置不良项目，将绩效理念贯穿项目立项、建设、运营全过程。对已形成的低效基础设施、闲置园区厂房、空置产业载体等，要加快通过市场化方式盘活改造，变“沉睡资产”为有效资源，形成存量盘活与增量优化的良性循环。
统筹推进“硬投资”和“软建设”。长期以来，投资领域存在“重硬件建设、轻机制配套，重项目开工、轻运营管理”的突出倾向。要进一步优化审批服务软环境，深化投资审批制度改革，大幅降低项目落地的制度性交易成本；完善要素保障软机制，真正实现“要素跟着项目走”；健全运营管护软制度，推广市场化、专业化运营模式，从制度上避免建成就闲置、完工就失修；构建标准规则软体系，推动分散的硬件设施形成网络效应，最大化释放投资的整体价值。“硬投资”决定“体量”，“软建设”决定“质量”，把两者放到同等高度统筹推进，将推动“十五五”乃至更长时期的投资工作真正实现从规模扩张向质量提升的转变，为高质量发展提供更可持续的投资支撑。
（作者：清华大学中国发展规划研究院常务副院长）
责任编辑：严海波
