习近平总书记在主持二十届中央政治局第二十五次集体学习时强调，“要树牢底线思维、极限思维，不断提升大灾巨灾应对处置能力”。大灾巨灾影响面广、灾害链长、破坏力大，超出常规灾害应急管理的实操业务范畴，是直接关乎国家安全根基、维系社会大局稳定的复合型系统性风险。当前，中华民族伟大复兴战略全局与世界百年未有之大变局深度交织，全球气候变暖持续抬升极端灾害的发生概率与破坏强度，自然风险、经济风险、社会风险彼此耦合、链式传导，复合型风险演化特征持续凸显。开展大灾巨灾治理必须始终坚持人民至上、生命至上的根本价值立场，充分发挥社会主义集中力量办大事的制度优势。鉴于大灾巨灾存在低概率、高烈度、不可实战试错的固有治理难题，需以大灾巨灾情景构建为牵引，统筹推进大安全大应急体系一体化建设，整体提升我国大灾巨灾应对处置能力。
一、立足“两个大局”，深刻把握提升大灾巨灾应对处置能力的时代价值
大灾巨灾应对处置能力，是贯通灾前防范准备、灾中抢险救援、灾后恢复重建全周期的一体化综合治理能力。这一能力重在改变部门分割、环节割裂形成的碎片化治理格局，切实增强国家治理体系抵御极端灾害冲击的系统韧性，确保大灾巨灾风险冲击下指挥体系贯通顺畅、应急资源统筹调配、基层单元高效响应、社会运行平稳有序。立足“两个大局”的时代背景，深刻把握提升大灾巨灾应对处置能力的时代价值，具有重大而深远的意义。
护航中国式现代化行稳致远的安全保障。当前，我国强国建设、民族复兴步入关键阶段，城市发展更加注重存量提质增效，经济社会体系中各子系统耦合程度持续加深，城市群、产业链、交通能源通信等生命线网络深度关联。发展水平越高，安全底盘越需夯实。在超大特大城市与产业集聚区域，灾害极易沿基础设施网络跨区域传导蔓延。若大灾巨灾处置不力，将直接扰乱经济社会整体运行，延缓现代化建设进程。只有守住全局性重大风险防线，将大灾巨灾应对处置能力作为保障发展大局稳定的关键能力持续锻造，才能护航中国式现代化行稳致远。
统筹应对全球变局和各类不确定性风险的关键战略支撑。当前，国际形势变乱交织，气候危机、地缘冲突、能源粮食短缺、全球产业链调整、跨境公共卫生隐患等多重风险相互耦合。在此外部环境下，国内大灾巨灾一旦叠加国际市场波动、跨境产业链中断、境外负面舆情冲击，极易推动风险向经济运行、社会治理、国家安全等领域扩散蔓延。唯有持续增强大灾巨灾应对处置能力，方能在复杂环境下牢牢掌握风险防控战略主动权。
彰显中国特色社会主义制度优势的重要实践载体。大灾巨灾是对一国制度体系与治理能力的极限压力测试。能否在极短时间内统一思想、统一指挥、统一行动，能否实现跨区域、跨部门、跨层级、军地间高效协同，集中反映国家治理体系的组织动员力、统筹协调力与贯彻执行力。推进大灾巨灾应对处置能力建设，本质上就是把党的政治优势、组织优势、密切联系群众优势和社会主义集中力量办大事的制度优势，转化为守护人民群众生命财产安全、维护社会大局稳定的现实治理效能。但制度优势不会自动转化为实战能力，制度优势向治理效能的有效转化根植于对大灾巨灾演化规律的精准把握。以具象化情景为牵引，将极端冲击、链式传导、系统失灵、社会扰动等潜在风险前置纳入能力建设视野，在持续检验磨合、补齐短板中迭代升级，才能将制度优势切实转化为大灾巨灾面前可靠、高效、管用的实战能力。
二、把握大灾巨灾风险演化规律，精准研判国家灾害治理体系面临的挑战
相较于常规自然灾害，大灾巨灾风险演化更具复杂性、处置场景更具艰巨性，核心体现为致灾冲击极端化、承灾体系脆弱化、灾承耦合网络化，最终形成链式传导、级联失效的系统性风险。精准把握大灾巨灾“致灾体—承灾体—耦合作用”的演化规律，破除常规灾害治理的思维局限，是提升大灾巨灾应对处置能力、完善现代化应急体系的核心前提。
从致灾体维度看，大灾巨灾的核心特征是灾害冲击强、预判难度大。受全球气候变化持续影响，超标准暴雨、超强台风、流域性大洪水、重特大森林草原火灾等灾害的突发性、破坏性持续加剧。强震灾害具有长期潜伏、累积蓄力、集中爆发的特点，风险敏感区域长期无灾情记录，并不代表风险清零。大灾巨灾并非普通灾害的简单增量扩容，其破坏强度、影响范围与演化速度全面突破历史经验、工程设防标准和常规物资储备上限，极易造成预警研判偏差、应急响应滞后甚至失效。这就要求防灾减灾救灾不能仅依托历史经验划定安全底线，还要兼顾虽然小概率但是具有颠覆性的极端风险，推动常规底线设防与极限情景备战一体推进。
从承灾体维度看，现代经济社会系统的高度集聚耦合加剧了承受大灾巨灾的脆弱性。伴随新型城镇化提质升级，人口、产业、重大基础设施持续向城市群、都市圈集中，交通、能源、通信、供排水等城市生命线深度绑定、高度依存。城市运行体系越精密、产业关联越紧密，对稳定运行环境的依赖性越强，极端灾害冲击下的系统脆弱性和结构性缺陷越容易暴露。不同于常规灾害的局部点位损毁，大灾巨灾可依托城市生命线网络快速扩散蔓延，灾害风险可能向经济安全、能源资源安全、社会安全等领域传导和扩散，对城市运行、产业发展、社会秩序造成穿透式、系统性损毁。
从灾承耦合维度看，多灾交织、叠加放大、网络传导构成大灾巨灾风险的典型演化形态。大灾巨灾极少由单一灾种独立发生，往往呈现原生灾害、次生灾害与社会风险交叉耦合、循环传导的特征，传统单向灾害链已演变为多点并发、多向扩散的复杂灾害网络。极端暴雨可同步诱发山洪、滑坡、泥石流、城市内涝，强震易连锁引发山体垮塌、堰塞湖、火情、危化品泄漏等次生隐患，各类灾害相互触发、叠加致损。多重风险冲击高度耦合的城市生命线体系，可能引发连锁级联失效：供电中断阻滞通信、供水、医疗运转，交通阻断制约力量投送、物资调配、群众转移，通信瘫痪直接影响全域指挥调度。为此，应急处置必须强化系统思维，动态研判灾种耦合、区域传导、生命线级联失效等风险传导机制，统筹全域决策、调度与指挥，坚决杜绝局部最优替代全局最优的治理偏差。
综合来看，大灾巨灾的系统性、全域性特征，决定了单一部门、单一区域的常规处置模式难以奏效，必须健全治理体系平急转换、全域联动机制。应对大灾巨灾风险，要坚持党的集中统一领导，坚持人民至上、生命至上理念，快速调整治理架构、统筹资源配置、优化处置举措，通过政治动员压实层级责任、贯通基层治理链条，依托社会动员引导群众及各类社会力量有序参与防灾救灾。针对流域性洪水、城市群连片受灾、主干生命线瘫痪等极端场景，需推动区域、流域、城乡之间前置搭建风险联合研判、应急互助支援、物资统筹调度的协同机制。应急体系在极端压力下的运转效能，关键取决于常态化前置备战基础是否扎实。应急准备既要完善平急转换预案体系，也要健全极端工况下的体系保障机制，跳出应对常规灾情的固有思维。必须以大灾巨灾情景构建为牵引，对标致灾体极端强度、承灾体脆弱短板、灾承耦合级联风险，系统梳理极端情景、明晰处置任务、摸排能力弱项、逐项补齐短板，推动应急管理以常规标准设防为基础、以极限情景备战为重心，构建常态兜底、极限设防的双轨备战格局。
三、以大灾巨灾情景构建为牵引，系统推进大安全大应急体系现代化
习近平总书记深刻指出，“我为什么经常讲底线思维？就是要有充分准备，要有戒惧之心，要有忧患意识，有的事万一发生了会怎么样，然后对万一要有所防范”，“我们必须把防风险摆在突出位置，‘图之于未萌，虑之于未有’，力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去”。大灾巨灾具有“小概率、超常规、难预判、大影响”的鲜明特点，各地可供借鉴的实战案例、成熟处置经验较为匮乏，且无法依托真实灾害反复试错。应对大灾巨灾必须以情景构建为抓手，将各类潜在的“万一”风险转化为可系统研判、模拟推演、前置备战的具象化场景，为全链条应急准备锚定清晰靶向。情景构建的核心价值，在于打通“风险—情景—任务—能力—准备”链条，将零散不确定风险转化为具象化情景、标准化任务、刚性能力指标和常态化备战举措，推动应急治理从经验驱动转向情景驱动，实现大灾巨灾应对精准赋能、提质增效。
科学设置极端风险“假想敌”。推动抽象风险具象落地，关键在于构建贴合现实工况、逼近极限标准的大灾巨灾“假想敌”。科学设置“假想敌”，并非脱离实际推演极端结果，而是搭建最坏可信情景，既立足现实风险，又贴近灾害极端边界。《现代化应急体系建设“十五五”规划》明确要求，强化重点行业领域和超大特大城市巨灾情景构建研究，因地制宜完善巨灾应急处置措施，为相关工作提供清晰政策支撑。落实各项部署要求，必须牢牢坚持底线思维、极限思维，既不脱离实际主观臆断，也不简单照搬域外经验或历史灾害案例。一方面，常态化开展自然灾害综合风险与减灾能力评估，深化综合风险普查成果迭代应用，系统梳理致灾因子特征、承灾体空间分布、人口产业暴露水平、基础设施脆弱性、城市生命线耦合逻辑、基层应对能力等核心要素；另一方面，打破本地灾害经验局限，系统复盘国内外重特大灾害与历史极端事件，提炼总结灾害链式耦合、跨域传导、基础设施级联失效等内在演化规律。在此基础上，科学融合巨灾演化共性规律与区域特有风险特征，构建兼具极端压力、贴合本地实际、可推演可校验的标准化巨灾情景。“假想敌”构建不能局限于单一城市、单一灾种或单一处置环节，而要将城市群、都市圈、江河流域、城乡融合区域作为有机整体统筹研判。围绕断电、断网、断路等极端工况深度复盘设问，精准甄别常态化治理中隐蔽的流程堵点、体系断点、能力短板与制度空白。
以情景牵引体系补强。依托科学完备的巨灾情景构建识别风险和能力短板后，不能止步于风险梳理与压力测试，必须进一步转化为大安全大应急体系建设的具体任务。这一任务的核心在于贯通“情景—任务—能力”闭环传导链条：以极端情景倒推全流程应急处置任务，对照处置任务校核现有综合应急能力，依据能力缺口梳理生成专项建设清单。统一标准化情景的作用，在于推动各部门、各地区、各层级立足同一风险图景开展研判，将分散的信息数据、差异化风险判断、各领域独立职责，整合为统一的处置任务、协同模式和工作节奏。要建强统筹有力的指挥体系，以提升国家应急指挥总部和地方各级应急指挥部运行效能为重点，健全党委统一领导、政府统筹调度、应急部门综合协调、行业部门分工落实的指挥运行机制，强化巨灾处置常态化联合会商，实现上下贯通、一体应对。完善高效协同的行动体系，针对断电、断网、断路等极端工况优化各类应急预案，推动预案由原则性条文向标准化实操流程转型；跨区域联动不能仅留存增援名录，需提前共享风险图谱、力量布局、物资调拨方案；依托国家区域应急救援中心织密跨区域应急救援力量网络，健全联训联演、快速投送、现场协同处置机制。健全可持续的综合保障体系，将大灾巨灾保险纳入应急保障整体布局，构建政府引导、市场运作、社会参与的风险分担体系，打通财政资金、商业保险、再保险、风险基金、社会救助的衔接渠道，提升灾后资金拨付与恢复重建启动效率。筑牢全域覆盖的基层应急体系，夯实基层应急根基、提升全社会防灾避险能力，将基层组织和广大群众全面纳入常态化应急治理体系；常态化开展避险科普、应急救助、家庭储备、邻里互助等实操培训，强化灾害初期“村自为战、乡自为战”的先期处置能力。四大体系依托情景构建实现有机贯通，推动大安全大应急体系从简单板块叠加转向全域协同联动、一体高效运转。
以战略推演形成能力闭环。体系补强成效是否扎实有效，必须通过战略推演检验极端场景下的实战运转效能。战略推演以巨灾情景为依据，区别于常规单项技能演练，是对平急转换、全域动员、跨域调度、体系连续运转的综合性极限压力测试。推演设计不宜刻意规避难点、追求流程顺畅，而应主动设置通信中断、道路阻断、外部增援迟滞、舆情风险叠加等高压约束条件，全方位检验应急体系的承压能力。国家级推演侧重统筹全国统一指挥、跨军地跨部门资源调配、全域力量物资统筹调度；区域级推演以流域、城市群为核心单元，重点检验跨省联防联控、异地增援协同、基础设施连续运行保障能力；省级推演聚焦省域指挥协同、基层先期响应、群众安置救助、灾后恢复重建，着力检验外部救援抵达前基层在窗口期的独立处置能力。国家级、区域级、省级战略推演各有侧重、上下衔接，同步校验体系纵向贯通、横向协同的整体实效。推演复盘就是要将排查梳理的短板弱项，转化为规划编制、标准完善、预案修订、队伍建设、物资储备、基层赋能等整改提升任务，通过多轮复演复盘验证整改成效，形成“情景构建—设敌测压—体系补强—战略推演—复盘整改—迭代提升”的完整治理闭环。这一闭环重在灾前扎实做好思想、组织、机制、队伍、保障等全方位的准备，推动大灾巨灾应对实现三重转变，即由常规工况应对转向极限情景备战、由部门分头处置转向全域体系联动、由灾后被动抢险转向更加注重事前预防全周期治理。
提升大灾巨灾应对处置能力，根本目标是在极端重大风险冲击下守住人民群众生命财产安全底线、维护经济社会大局持续稳定。必须将底线思维、极限思维贯穿风险研判、前置备战、实战检验全过程，做细做实常态化应急基础工作，靶向补齐应急体系各类短板弱项，持续强化重大灾害冲击下体系承压运行、风险有效处置、灾后有序恢复的综合实力，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业筑牢坚实可靠的安全屏障。
（作者：中共中央党校〔国家行政学院〕应急管理研究院教授）
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