当前，以人工智能为代表的新一轮科技革命和产业变革蓬勃发展，人工智能、大数据、区块链、生物技术、新材料、新能源等新技术新产业快速发展，加速催生新的生产方式、生活方式和工作方式，既驱动现有法律制度的变革，又产生新的法律制度需求。党的二十大报告和党的二十届三中全会、四中全会对加强新兴领域立法提出明确要求。习近平总书记高度重视新兴领域立法，发表一系列重要论述，为加强新兴领域立法指明了方向。我们必须紧跟新时代步伐，顺应实践发展需要，贯彻党中央重要决策部署，以习近平法治思想为引领，积极推进新兴领域立法。
一、习近平法治思想为新兴领域立法提供科学指引
科学立法是全面依法治国的首要环节。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视立法工作，统筹谋划、决策部署、积极推进。习近平总书记科学阐释、辩证分析、精准把握立法领域整体与局部、当前与未来、国内与国际等重大关系，将前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进有机结合起来，就坚持科学立法、明确立法的重点和方向、加强和改进立法工作提出一系列原创性、标志性论述，深刻回答了新时代立法工作中具有方向性、全局性、战略性重大问题，其中就加强新兴领域立法作出深刻阐述。
深刻阐述了加强新兴领域立法是完善中国特色社会主义法律体系的重要任务。2021年在中央人大工作会议上，习近平总书记指出，“我国用30多年时间形成了中国特色社会主义法律体系，这是人类法治史上一项了不起的成就。同时，也要看到，时代在进步，实践在发展，不断对法律体系建设提出新需求，法律体系必须与时俱进加以完善”；“全国人大及其常委会是国家立法机关，要在确保质量的前提下加快立法工作步伐，增强立法的系统性、整体性、协同性，使法律体系更加科学完备、统一权威”；还强调“要加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”，这是首次明确提出“加强新兴领域立法”重点任务。2022年10月，党的二十大作出部署：“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。”立法是促进新兴领域发展、预防处理新兴领域各种风险的重要环节和方式。加强新兴领域立法，既是立法工作的必答题，也是完善中国特色社会主义法律体系的重要任务。立法与时代同步、与实践同频，必须回应新兴领域发展和治理提出的制度需求，保障制度供给。
深刻阐述了加强新兴领域立法的迫切性。新技术新应用的快速发展步伐远超预期，当前急需通过科学立法填补新兴领域制度漏洞、规范秩序。早在2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上就指出，“数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等新技术新应用快速发展，催生一系列新业态新模式，但相关法律制度还存在时间差、空白区”。习近平总书记用“时间差、空白区”鲜明指出了加强新兴领域立法的紧迫性。当前，新一代信息技术的加速应用，生命科技的突飞猛进，在经济领域催生了一系列新产业新业态新模式，在医疗卫生和健康等诸多领域提出许多新问题，迫切需要以法律来规范、引导及治理，填补空白点、补强薄弱点。“法与时转则治，治与世宜则有功。”社会实践每前进一步，法治建设就要跟进一步，以良法善治保障新业态新模式健康发展。
深刻阐明了新兴领域立法的根本目的和重点方向。习近平总书记指出，“新兴领域发展从根本上说源于科技的创新和应用”，“加快数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等领域立法步伐，努力健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度”。这指明了新兴领域因科技的创新和应用而生，新兴领域立法要及时回应新技术新应用提出的法律问题，其根本目的是健全国家治理体系、满足人民日益增长的美好生活需要，本质是应对科技快速迭代与法律滞后性矛盾的“前瞻性风险规制”，核心在于统筹发展与安全、平衡创新与底线管控的关系。其中，既有传统领域，如民事刑事商事等领域立法面临的技术发展带来的新问题，又有科技发展产生的新需求；既有传统法律调整手段在新兴领域的运用，又有科技创新驱动的法律制度变革。新兴领域立法要适应科技发展需要，对相关社会规范、行为规范、权力权利边界给予相应界定。习近平总书记在中央政治局集体学习、中央有关工作会议、中央全会等重要场合发表重要讲话、作出重要指示，要求切实保障国家科技安全、网络安全、数据安全、金融安全，加强相关立法，为加强新兴领域立法指明了重点方向。主要包括加快数字经济、大数据等新兴领域立法步伐；围绕基因编辑、医疗诊断、自动驾驶、无人机、服务机器人等领域，加快推进相关立法工作；建立健全保障人工智能健康发展的法律法规、制度体系、伦理道德规范；及时推进金融领域立法，为金融业发展保驾护航；针对新经济组织、新社会组织、新就业群体领域推进相关立法，运用法治思维和法治方式规范保障、引导推动其健康发展。此外，新技术新应用拓宽了人类活动领域，相应带来立法空间范围的延展。比如，极地、深海、外空等人类少有到达的新领域成为立法的重要对象，也是国际合作治理的重要内容，这些新领域的国内立法将为我国参与相关国际规则制定和治理提供重要法律基础。
二、习近平法治思想引领新兴领域立法取得重要进展
党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，全国人大及其常委会、不同层次的立法主体，深入学习贯彻习近平法治思想，贯彻落实党中央重要决策部署，坚持科学立法、民主立法、依法立法，积极推进新兴领域立法，取得了新进展新成效新突破。
加强网络安全立法。2016年11月，全国人大常委会通过网络安全法，确立了网络空间主权原则，建立了网络安全等级保护、关键信息基础设施保护、网络信息安全保护、监测预警与应急处置等制度。2025年10月，全国人大常委会修改网络安全法，重点强化网络安全责任，回应人工智能治理发展需要，增加了对人工智能发展的支持与规范，明确国家支持基础研究和算力基建，完善伦理规范，加强风险监测评估和安全监管，促进人工智能应用和健康发展，首次在法律层面把人工智能纳入国家网络安全治理体系。
加强数据安全和个人信息保护立法。2021年6月，全国人大常委会通过数据安全法，建立了数据分类分级保护、数据开发利用、数据安全保护责任、政务数据安全保护与开放等制度，填补了我国数据治理上的法律空白。2021年8月，全国人大常委会通过个人信息保护法，确立了合法、正当、必要、诚信、透明、责任等个人信息处理原则，构建了以“告知同意”为核心的处理规则。
加强数字经济立法。2018年8月，全国人大常委会通过电子商务法，明确了电商平台经营者责任、电子合同效力、消费者权益保护、数据信息保护义务、跨境电商监管框架等规则，该法是我国第一部系统规范数字经济新业态的法律，引导平台经济进入规范发展的法律轨道。2015年、2019年，全国人大常委会两次修改电子签名法，简化电子认证服务，扩大电子签名适用范围，促进电子商务发展。全国人大常委会于2022年修改反垄断法；2017年、2019年、2025年修改反不正当竞争法。根据数字经济特别是平台经济迅速发展的实际情况，将数据、算法、技术的运用和平台规则等纳入是否构成垄断、不正当竞争行为的判定因素，有力保障平台经济健康发展。
加强生物安全立法。2020年10月，全国人大常委会通过生物安全法，2024年4月作出个别修正。该法聚焦生物安全领域的主要风险，完善风险防控体制机制，全面规范生物安全相关活动，确立了生物安全风险监测预警、风险调查评估等11项基本制度，对防控重大新发突发传染病、动植物疫情，维护生物技术研发应用安全、病原微生物实验室生物安全、人类遗传资源与生物资源安全，防止外来物种入侵、生物恐怖袭击等作出专门规定。
加强新兴领域涉外立法。2016年2月，全国人大常委会通过深海海底区域资源勘探开发法，对在我国和其他国家管辖范围以外的深海海底区域从事相关活动作出规定，建立深海勘探开发许可、环境保护、科学技术研究与资源调查、监督检查等制度，填补公海海底治理国内法空白，为深海资源权益和规则制定提供法律基础。
我国新兴领域立法取得的重要进展，为新兴领域的制度供给和治理发挥了重要作用，积累了宝贵经验。具体而言，有以下特点。
一是统筹发展与安全，坚持规范与促进并重。安全是发展的前提，发展是安全的保障。新兴领域立法将统筹发展与安全作为核心考量。例如，网络安全法坚持网络安全与信息化发展并重，数据安全法坚持保障数据安全与促进数据开发利用相结合，生物安全法坚持防范和应对生物安全风险与促进生物技术健康发展相结合。立法既不能因出现风险而停止创新，也不能放任自流，而是通过划定红线与建立合规机制，为新兴领域提供法治化的发展环境，促进实现高质量发展和高水平安全的良性互动。
二是坚持问题导向，急用先立。“急用先立”，就是根据新技术新应用迭代快、风险暴露急、治理空白多的特点，立法以问题为导向，及时跟进，快速响应。先解决最紧迫风险、最突出堵点、最刚需保障，成熟一条规范一条，分阶段、分层次供给法治规则，以适应发展之需、治理之急。比如，在数据跨境、算法安全、生成式人工智能、关键信息基础设施、卫星互联网等方面，快速推进立法，尽快填补规则空白，守住安全底线。根据民生权益之急，针对人脸识别滥用、算法歧视等直接侵害群众权利问题，快速立法填补规则空白。
三是坚持夯实基础，逐步完善。新兴领域发展迅速，制度供给要着眼看得准、打好基础。例如，生物安全法是一部具有基础性、系统性、综合性、统领性的法律，总结生物安全风险防控的经验做法和面临的挑战，针对存在的短板弱项，系统构建风险防控的基本制度框架，构建起生物安全风险防控的“四梁八柱”。但生物安全涉及领域广、发展变化快，还需要通过立法部门完善多层次的相关法律、法规和规章，诸如畜牧法、农产品质量安全法、生物多样性保护、外来物种入侵防范与治理等方面的制度规范，并在实践中予以细化落实。
四是坚持融会贯通，分类施策。新兴领域是由新技术新应用产生的，不限于特定行业部门，涉及广泛，需要将新兴领域立法问题有意识地融会贯通到不同法律部门和单行立法中，融会贯通到不同层次的立法中，根据新技术新应用在不同行业领域的发展应用特点，作出相应规定。比如，对人工智能的发展运用，我国采取了“人工智能＋”的战略，使其赋能千行百业，这些都需要相关立法部门提供规则制度供给。必须坚持从法理原则、法律法规层级、跨领域跨部门、立改废释层面协同推进，统一底层规则、打通央地与行业壁垒、消除规则冲突。在新兴领域立法实践中采取分类施策，是应对技术更新快、业态融合深、未知风险多等特点的科学路径。在产业实践相对成熟的领域，针对数据产权界定、人工智能生成内容的权利归属等产业端已有初步实践基础、保护需求迫切且风险可控的议题，率先启动立法，加快开展调研与试点工作；在技术仍处于方向性演进阶段的领域，立法不宜急于细化权利配置，为技术创新发展预留充足的空间。
三、坚持科学立法，进一步积极稳妥推进新兴领域立法
针对科技创新快速发展和广泛应用，党中央作出重要决策部署，培育壮大新兴产业和未来产业，因地制宜发展新质生产力，促进数字经济发展，塑造经济发展新动能、新优势，增强国际竞争力。要紧跟时代步伐，紧扣国家发展需要、社会实践需求，进一步积极稳妥推进新兴领域立法。
把握新兴领域立法的重要部署，增强工作主动性。党的二十届四中全会对我国未来五年发展作出顶层设计和战略擘画，十四届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》将宏伟蓝图转化为切实可行的施工图，2025年11月中央召开全面依法治国工作会议、同年12月通过的《法治中国建设规划（2026-2030年）》，都对加强新兴领域立法作出重要部署。《十四届全国人大常委会立法规划》提出，对推进科技创新和人工智能健康发展，要求制定、修改、废止、解释相关法律，或者需要由全国人大及其常委会作出的相关决定的，适时安排审议。还要审议立法规划列明的具有代表性的项目，包括电信法、航天法、数字经济促进法、电磁辐射污染防治法、网络犯罪防治法等。全国人大常委会立法工作安排，突出加强新兴领域立法研究导向，明确围绕人工智能、数字经济、大数据、自动驾驶、低空经济、航天等新兴领域加强立法研究。人工智能立法是实践需要、社会关注的重大课题，国际社会高度重视，要加快人工智能基础性、综合性立法，厘清人工智能开发者、提供者、使用者等各方责任，保障人工智能健康发展。2025年4月，习近平总书记在主持二十届中央政治局第二十次集体学习时强调：“要把握人工智能发展趋势和规律，加紧制定完善相关法律法规、政策制度、应用规范、伦理准则，构建技术监测、风险预警、应急响应体系，确保人工智能安全、可靠、可控。”这为人工智能立法提供了科学指引。要完善网络生态治理规范，积极推进网络平台立法，修改电子商务法，加强对平台规则及行为的规范和监管，厘清平台及运行主体、平台商户、平台就业群体、物流配送、顾客用户等各方关系，促进平台经济健康发展。
准确把握新兴领域发展的底层逻辑，坚持从实际需要出发，按规律办事。从实际需要出发，按规律办事，是提高立法质量的必由之路。新兴领域立法要遵循新技术迭代规律、产业演进规律、风险演化规律，更好反映经济社会发展规律，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。推进新兴领域立法，要统筹发展和安全、保障和规范、当前和长远等关系，坚持实事求是、务实管用、系统观念，既要积极，又要稳妥，推动新兴领域始终朝着有益、安全、公平方向健康发展。在制度供给路径上，除了针对现有风险、坚持问题导向外，还要加强前瞻性预判，装好“刹车器”，有效防范风险挑战。准确把握新兴领域立法和其他方面立法的辩证关系，以更高站位、更宽视野审视新兴领域立法。重点领域、新兴领域、涉外领域立法是一个统一的整体，既紧密联系、相互交织，又各有侧重、各具特质。新兴领域立法与中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局、与行政管理的各领域各部门各行业、与法律体系各部门都是有交叉涵盖的，不能就技术谈技术、就管理谈管理，要从强国建设、民族复兴伟业全局高度综合考虑。
坚持基础性、综合性立法与小快灵、小切口立法相结合。习近平总书记指出，“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性”，这为立法提供了科学方法论指引。要根据不同方面的实际情况和立法成熟条件，采取多种立法形式，坚持“大块头”与“小快灵”、“小切口”相结合。有的可以制定统领性、基础性、综合性法律，包括框架性立法，引领多层次立法规范构建；有的可就某一具体问题在相关立法中予以明确或单独出台相关规定，成熟几条就定几条，有什么问题就解决什么问题，突出问题导向。近年来，国家层面制定出台了一系列具有“小快灵”特点的法律法规，如反食品浪费法、黑土地保护法等，网络安全法修改也是采取“小切口”的方式。各地人大普遍重视推进“小快灵”立法，制定了一大批紧扣时代脉搏、体现地方特点的“小快灵”法规，形成了不少制度成果。这些都值得深入总结，在新兴领域立法中加以运用。
发挥多层次立法体制优势。我国实行统一多层次的立法体制，除全国人大及其常委会行使国家立法权制定法律外，还有国务院根据宪法和法律制定行政法规，省市人大及其常委会制定地方性法规，国务院部门、省市人民政府制定部门规章和政府规章等。条件比较成熟的，可以由全国人大及其常委会制定法律和作出专项规定；条件还不成熟、实践又需要加以规范引导的，可以通过法规、规章等立法，建立立法快速响应机制。例如，适应互联网、人工智能快速发展的需要，国家网信办等部门快速回应，制定颁布规范性文件，加强规范引导，形成有效做法。比如，互联网信息服务算法推荐管理规定、互联网信息服务深度合成管理规定、人工智能生成合成内容标识办法、人工智能拟人化互动服务管理暂行办法等。地方立法是我国新兴领域立法“先行先试”的前沿阵地，可以积极发挥探索性功能和“试验田”作用。比如，一些地方在数字经济、低空经济、智能网联汽车、生物医药、综合性人工智能立法方面出台了地方性法规，进行了有益探索。鼓励各地结合本地资源禀赋、产业基础、科研条件等实际，积极有序推进新兴领域地方立法，为国家立法积累经验。
（作者：全国人大宪法法律委委员、中国法学会副会长）
责任编辑：杨绍华
