求是专访
着力破解制约外商投资的卡点堵点
《求是》杂志记者 侯亚景
编者按：外商投资是参与中国式现代化建设、推动中国经济与世界经济共同繁荣发展的重要力量。着力破解制约外商投资的卡点堵点，进一步提振外商投资预期和信心，既是巩固外资基本盘、优化投资结构的内在要求，也是稳步扩大制度型开放、加快构建新发展格局的重要举措。围绕深入认识和着力破解制约外商投资的卡点堵点，本刊记者对对外经济贸易大学中国开放经济理论研究院院长、教授桑百川进行了专访。
记者：积极吸引和利用外资，是改革开放以来我国快速进入世界市场、大踏步赶上时代的重要经验。您怎么看外资对我国经济社会发展所作的贡献？当前，我国为什么要更大力度吸引和利用外资？
桑百川：吸引和利用外资是我国对外开放的重要内容。改革开放初期，面对资金短缺、技术落后和经验不足等难题，我国通过设立经济特区，大力吸引外资发展劳动密集型出口加工业，并及时制定出台有关配套法规，建立健全利用外资法规制度体系。随着社会主义市场经济体制建立并逐步完善，特别是加入世界贸易组织后，外商投资重点领域从出口加工业扩展到高新技术产业、从制造业扩展到服务业，外资准入领域不断拓宽，外资来源更加多元，投资规模快速扩大。党的十八大以来，我国坚持利用外资的长期方针，持续优化外商投资环境，深化外商投资促进体制机制改革，不断完善外商投资政策法规体系，吸引外资规模长期保持在发展中国家首位，始终是全球主要的跨境投资目的地。实践证明，外资企业是中国式现代化的重要参与者，是中国改革开放和创新创造的重要参与者，是中国联通世界、融入经济全球化的重要参与者。
更大力度吸引和利用外资，是“十五五”规划纲要作出的战略部署，充分彰显了我国进一步扩大高水平对外开放的决心和信心，对以国内大循环吸引全球资源要素、更好服务构建新发展格局具有重要意义。一是有利于促进科技创新和技术进步。外资企业大多拥有先进技术和管理经验，在华开展研发创新活动，具有明显的溢出效应。数据显示，2013—2023年，我国规模以上外资工业企业研发人员全时当量增长33.2%，研发投入增长86.4%，有效发明专利数增长336%。更大力度吸引和利用外资，有助于引进更多先进技术和科技人才，推动技术突破和产业生态培育。二是有利于促进全球产业分工。外资企业特别是跨国公司是推动经济全球化的重要力量，在推动世界经济发展和维护经贸合作秩序中发挥着重要作用。更大力度吸引和利用外资，支持外资企业参与产业链上下游配套协作，既是促进我国深度参与全球产业分工与合作的内在要求，也是提升我国产业链供应链安全水平和韧性的重要措施。三是有利于促进消费升级和民生改善。在华外资企业贡献了全国近7%的就业、约1/3的进出口。更大力度吸引和利用外资，不仅能带来更多有竞争力的产品和服务资源，满足品质化、个性化、多样化消费需求，还能提供大量就业岗位，提升居民生活水平。
记者：近年来，我国实际使用外资总额有所下降，一些舆论重弹“外资撤离中国”的老调。如何客观看待当前我国吸引和利用外资的形势？我国推动外商投资高质量发展还存在哪些卡点堵点？
桑百川：资本流向是观察一个国家或地区经济韧性和活力的重要指标。2023—2025年，我国实际使用外资总额连续3年下降。今年1—8月，我国实际使用外资总额同比下降5.3%。对于我国利用外资规模的短期波动，一些舆论刻意炒作“外资撤离中国”，渲染“中国投资环境恶化”，表面看是对中国经济转型升级和全球产业链供应链重构的误读，实质上是借此唱衰中国经济、动摇市场信心。评判外资在我国的发展成效，单靠一个指标是不够的，单看短期波动也是片面的，要坚持两点论、用好辩证法，从不同层面分析外资发展形势。
从世界范围看，跨国公司根据自身发展战略和各国比较优势调整投资布局，是企业经营活动中的正常现象。当前，地缘政治冲突频发延宕，国际经济贸易秩序遭遇严峻挑战，世界经济增长动能不足、风险积累，全球投资格局经历深刻变革，各国招商引资竞争加剧，全球外国直接投资复苏脆弱且不均衡，但我国对外资保持了较强的吸引力，始终保持发展中经济体最大引资国地位。截至2025年底，我国实际利用外资规模已经连续16年超过7000亿元人民币。2021—2023年，我国实际使用外资总额连续3年超1万亿元人民币，在相关投资项目步入建设阶段后，近几年受外部环境影响新增外国直接投资规模有所收缩，这是符合市场规律的。
从国内发展看，我国利用外资正由规模扩张向结构优化和质量升级转变。存量方面，截至2025年底，我国外资企业达53.3万家，存量外资规模接近4万亿美元，自2021年以来分别年均增长4.5%、3.6%。增量方面，2021—2025年，我国累计新设外资企业26.9万家，比“十三五”时期增加6.6万家。结构方面，今年上半年，我国高技术产业吸引外资同比增长33.2%、占比42.4%，现代服务业领域吸引外资占比57%。经营方面，“十四五”时期，外资企业营业收入262.7万亿元人民币，利润21.4万亿元人民币，两项指标年均增长均为5%左右。总体看，我国利用外资规模的变化情况，符合产业升级的一般趋势，是利用外资结构进一步优化、外资盈利水平不断提升的体现。
在肯定外资发展成效的同时也要看到，我国利用外资还存在一些卡点堵点。一是准入开放与准营壁垒之间存在制度落差，外资企业在实际经营中仍面临一系列“边境后”的制度性障碍。二是外资营商环境仍不完善，市场上侵犯外资企业知识产权行为时有发生，政府采购和工程招标中也存在区别对待内外资企业的情况，影响外资企业公正平等参与国内市场竞争。三是一些地方招商引资存在“内卷”和单纯税费让利的路径依赖，外资企业在华研发中心存在发展短板，不利于提高要素资源配置效率。
更大力度吸引和利用外资，是扩大高水平对外开放、建设更高水平开放型经济新体制的重要内容。图为2026年6月22日，国务院新闻办公室在北京举行新闻发布会，相关部门负责人介绍利用外资固稳促优有关政策措施，并答记者问。 新华社记者 潘旭/摄
更要看到，我国经济长期向好的基本面没有改变，超大规模市场、产业体系配套完备、基础设施完善、人力资源丰富等优势依然突出，以及持续深化的高水平开放举措、连续稳定的政策取向，共同构成吸引全球资本的确定性优势，为更大力度吸引和利用外资创造了有利条件。综合来看，我国推动外商投资高质量发展的有利条件强于不利因素，投资中国就是投资未来已成为不少外资企业的共识。
记者：近年来，我国稳步扩大制度型开放，制造业领域外资准入限制措施已全面取消，服务业成为新一轮对外开放的重点。如何以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，不断拓展外商投资新空间？
外资企业是中国式现代化的重要参与者，是中国改革开放和创新创造的重要参与者，是中国联通世界、融入经济全球化的重要参与者。图为2026年4月19日，位于福建漳州东山湾古雷经济技术开发区的中沙古雷乙烯项目装置区一角。该项目是福建一次性投资规模最大的外资项目，也是共建“一带一路”倡议与沙特“2030愿景”对接的重要成果。 新华社记者 林善传/摄
桑百川：服务业与民生福祉息息相关，是我国扩大开放、吸引和利用外资的主要领域。2025年，服务业吸收外资占全国实际使用外资总额的比重超七成，多年来一直是我国最大的外资流入领域；现代服务业吸收外资增速加快，其中科学研究和技术服务领域实际使用外资占全国实际使用外资总额的近1/5，占比连续7年稳步上升，是2018年的3.8倍。将服务业作为新一轮对外开放重点，既符合外资结构变化的客观现实，也有助于提升我国服务业的国际竞争力。
近年来，我国持续缩减服务业领域外资准入限制措施，增加服务业领域的鼓励类条目数，外资企业在服务业领域投资步伐加快，但还存在一些难点。例如，2024年版全国外资准入负面清单的29条限制措施中，有23条涉及服务业，与国际上服务业高水平开放经济体相比还存在明显差距；服务业外资准入局限在相关试点地区，营业牌照按属地管理，外资企业跨区域经营等国民待遇落实受限；律师、医师等专业人才跨境职业资格互认机制还不健全，各地执行口径不一。相较于制造业，我国服务业外资准入的范围还可以进一步扩大，准营的限制还需要进一步解除。无论是生产性服务业还是生活性服务业，未来在吸引和利用外资上都有很大的提升空间。
服务业是国际贸易投资合作的重要领域。以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，要在统筹发展和安全的前提下，提高利用外资的质量和水平。进一步放宽市场准入，推动电信、互联网、教育、文化、医疗等领域有序扩大开放，稳妥实施增值电信、生物技术、外商独资医院等开放试点。推进服务业扩大开放综合试点示范，加强负面清单修订与开放试点联动。鼓励外资参与服务业融合化数智化转型升级，大力吸引外资企业在华设立地区总部、研发中心，助力我国服务业扩能提质。
记者：规范地方政府招商引资行为，是纵深推进全国统一大市场建设的重要内容。对于地方来说，如何推动吸引外资竞争从优惠政策比拼转向制度环境、创新生态和资源配置能力较量？
桑百川：过去，在地方政府招商引资过程中，吸引外资的竞争非常激烈，很多地方把吸引外资作为政绩考核的重要指标。当前，我国吸引外资的优势发生深刻变化，优惠政策的引资效应下降，制度环境、创新生态和资源配置能力的引资效应上升。对于地方政府来说，招商引资工作必须摒弃“捡到篮子里就是菜”的老路子，吸引外资要从注重成本和优惠政策向注重价值创造转变、从填补市场空白向锻造全球竞争力转变、从独立运营向融入本土产业生态与中国企业协同发展转变，进而实现地方、企业、市场多方共赢。
但在实践中，一些地方政府在吸引和利用外资中仍存在重招商项目数量、轻投资质量效益的情况，影响外商投资预期和信心。例如，有的地方为争夺项目进行不正当竞争，设置地方壁垒，滥用财政补贴、税收返还、低价供地等措施，人为制造政策洼地，扰乱正常市场秩序；有的地方热衷于搞“短平快”项目，加剧低水平项目重复建设和同质化“内卷”；有的地方存在新官不理旧账，引资承诺不能有效兑现，损害外资长期投资意愿。这些追求眼前利益、短期政绩的情况，不仅破坏全社会招商引资环境，也会阻碍要素市场化配置效率，不利于高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场建设。
地方政府招商引资不是一次性的“买卖”，要树立和践行正确政绩观，在拼“内功”上下苦功，摆脱比拼税费让利优惠政策的弊病，把招商引资工作重点更多放在优化营商环境、培育产业生态、提供高水平服务上来，塑造吸引外资新优势。一是持续优化营商环境，完善与外资企业沟通交流机制，构建多元化应用场景，为企业技术迭代、产品打磨、商业模式试炼提供宽松的市场环境和政策支持。二是强化完备高效的配套产业与供应链体系保障，鼓励内外资企业合作，支持外资企业深度融入本土产业生态、协同发展，促进外资企业研发、生产、销售全链条扎根中国市场。三是依法依规吸引外资，加快出台地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单，依法履行合同约定，严禁违法违规给予政策优惠，健全吸引外资决策和评价机制，及时完整向社会公布引资优惠政策。
记者：外资境内再投资是外商投资的重要组成部分。针对当前外资企业再投资工作中的新情况、新特点，请谈谈如何更好支持外资企业长期投资、持续深耕中国市场。
桑百川：2025年，超8000家外资企业追加对华投资，同比增长超10%；全国以利润再投资方式实际使用外资占全国实际使用外资总额的17.7%。今年1—5月，外资企业在境内收益再投资同比增长35%。外资企业用真金白银持续“加仓”，表明外资企业看好中国的市场前景和发展潜力，是对中国经济投下的信任票，也意味着从短期经营向长期扎根的转变。
外资境内再投资是稳外资工作的“存量文章”。我国高度重视外资境内再投资，先后出台暂不征收预提所得税、税收抵免等政策和促进再投资便利化措施，外资境内再投资的政策措施和制度环境不断优化。从特征上看，外资境内再投资从扩产能转向增研发，加快流向研发创新环节，再投资与引资结构同步升级；再投资方式更加多元、工具不断创新，除利润直接再投资外，股权投资、债转股、资本公积转增等方式日益增多。外资企业把利润留在中国，把产业链扎在中国，以存量带增量、以深耕促生根，正成为外资在华发展的新趋势。
在当前新增投资承压的背景下，外资境内再投资同样也面临一些困难和挑战。例如，地缘冲突易发多发，经济全球化遭遇逆流，一些国家搞关税壁垒、“脱钩断链”、“制造业回流”，外资企业在华再投资决策受到国际环境及地缘政治的双重压力；一些行业竞争日趋激烈甚至“内卷”严重，压缩外资企业利润空间，用于再投资的利润来源受到影响；政策落地仍存在“最后一公里”难题，递延纳税申报、项目入库、部门信息共享等环节存在堵点，降低外资境内再投资的实际回报。
推动外资境内再投资，引导外资企业更加深入参与中国市场，让外资企业能够安心经营、持续深耕布局。要抓实抓好政策兑现，营造更加透明稳定可预期的制度环境，推动境内再投资项目库、税收抵免、外汇划转便利化等已出台措施直达快享，让外资企业应享尽享。用好外资工作专班、外资企业圆桌会和问题诉求收集办理机制，强化从立项到投产的全生命周期服务保障。支持股权投资、债转股等多元再投资方式，引导再投资流向高技术、绿色低碳、研发中心等领域，实现外资境内再投资规模扩张与高质量发展协同共进。
记者：感谢您接受采访。
