把权力牢牢关进制度笼子
宋福范
把权力关进制度笼子，是新时代全面从严治党的一项重要任务。习近平总书记在二十届中央纪委五次全会上强调，要“更加科学有效地把权力关进制度笼子”，并进一步提出“把权力关进制度笼子，既要完善制度规定，把笼子织密织牢，又要提高制度执行力，增强刚性约束”。这一要求着眼于破解我们党在长期执政条件下的权力监督难题，明确了制度治权的着力点，其要义是坚持权为民所赋、权为民所用，把科学授权、规范用权、有效制权贯通起来，以科学制度明确边界，以刚性执行防止任性，确保党和人民赋予的权力用来为人民谋利益。
一
中国共产党是长期执政的马克思主义政党。长期执政赋予党领导国家、组织人民、推进事业的重大责任，也对规范和监督权力提出更高要求。习近平总书记指出：“公权力姓公，也必须为公。只要公权力存在，就必须有制约和监督。不关进笼子，公权力就会被滥用。”权力是履行执政使命的必要条件，一旦脱离人民立场、失去制度约束，就可能被滥用。把权力关进制度笼子，是建设长期执政的马克思主义政党必须解决好的重大问题。
从党的性质宗旨看，规范权力是坚持人民立场的必然要求。我们党来自人民、植根人民、服务人民，党的根本宗旨是全心全意为人民服务。党和国家的一切权力都是人民赋予的，必须用来为人民谋利益。一旦偏离为民服务的方向，沦为谋取个人或小团体私利的工具，就会背离党的性质宗旨，损害党的公信力和群众根基。权力承载着人民的信任和期待，党员、干部无论职务高低、权力大小，都必须正确处理公与私、权与责、用权与为民的关系。把权力关进制度笼子，不是束缚干部干事创业，而是使权力的取得有依据、行使有边界、运行有程序、监督有保障，使干部始终保持对权力的敬畏之心，坚持依法用权、秉公用权、廉洁用权。
从长期执政要求看，规范权力是防止权力异化的重要保障。长期执政意味着规范和监督权力不能停留于一时一事，而必须贯穿掌权用权的全过程，及时纠正权力运行偏差，防止利益关系固化。如果权力边界不清、运行程序不严、监督制约不力，就容易滋生特权思想、权力寻租、利益输送和腐败等问题，久而久之必然侵蚀党的健康肌体，动摇党的执政基础。习近平总书记指出：“腐败的本质是权力滥用。”腐败表现不一，但其背后往往存在着权力配置、运行和监督等方面的问题。把权力关进制度笼子，才能从源头压缩权力任性空间，铲除腐败滋生温床，防止权力滥用侵蚀党的先进性和纯洁性。
从党的集中统一领导看，规范权力是保证全党令行禁止的制度条件。党中央集中统一领导是党的领导的最高原则，是党和国家事业发展的根本政治保证，而这种集中统一领导既要求坚决维护党中央权威，也要求各级党组织和党员、干部依规依纪行使权力。如果权力行使脱离轨道、各自为政，甚至有令不行、有禁不止，就会影响党中央决策部署的贯彻落实。权力如何配置、运行、监督和纠偏，直接关系到党中央决策部署能否上下贯通、执行有力。把权力关进制度笼子，是要明确各级党组织和党员、干部的职责权限，规范权力运行的方向和程序，确保全党在党中央统一指挥下步调一致行动，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设，制定修订数量之多前所未有，形成了比较完善的党内法规制度体系，为把权力关进制度笼子提供了坚实支撑。图为近年来制定修订的《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党问责条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党巡视工作条例》。 孙彤/制图
从国家治理现代化看，规范权力是提高治理效能的重要途径。推进中国式现代化是一项系统工程，需要统筹各方力量、协调各种利益，离不开公权力的科学规范运行。权力配置不合理，容易造成越位、缺位、错位；职责边界不清，容易导致推诿扯皮、责任悬空；运行程序不规范，容易引发决策失误、滋生暗箱操作；监督制约不到位，则容易使公权力被滥用。这些都会影响国家治理效能，阻碍改革发展进程。把权力关进制度笼子，推动各级权力主体按照法定权限和程序履行职责，形成权责清晰、运行顺畅、监督有力的权力运行体系，有利于提升国家治理整体效能，为推进中国式现代化提供有力保障。
二
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把制度建设贯穿全面从严治党和党的各项建设，统筹推进依法治国与制度治党、依规治党，推动党内法规制度体系不断完善，权力配置、运行和监督逐步纳入制度化规范化轨道，制度治权的效能不断显现。同时也要看到，现实中仍有权力突破制度约束的现象，反映出制度规定、体系衔接、执行刚性和权威维护等方面尚有短板。
一是制度规定不够精准，存在“原则性要求多、可操作办法少”的问题。制度应当务实管用，具有针对性和可操作性。现实中，有的制度原则性要求较多，但对权力如何配置、运行、监督等，规定得不够具体；有的明确了不能做什么，却没有清晰规定违反了怎么处理，缺少可核验、可追责的程序标准。制度规定过于笼统，便给任意用权留下空间，容易在执行中被变通、规避甚至架空。
二是制度衔接不够紧密，存在“制度有缝、监管有隙”的问题。权力运行涉及授权、决策、执行、监督、问责等多个环节，需要不同层级、领域、类型的制度衔接配套；如果制度衔接不畅，就容易形成监管盲区。现实中，有的制度前后脱节，有的规定标准不一、要求冲突，有的环节仍有空白。特别是面对新领域、新业态和新的权力运行方式，一些制度供给和监管仍相对滞后。制度存在缝隙，本质是制度体系的系统性不足，会导致难以对权力运行形成全链条约束，给权力越界留下可乘之机。
三是制度执行刚性不足，存在“制度空转、效力递减”的问题。制度的生命力在于执行。制度再完善，不能严格执行，就发挥不出应有效力。现实中，有的地方和部门满足于表态、部署、留痕，对权力的约束停留在纸面；有的执行制度上紧下松、层层递减；有的对制度选择性执行，有利就执行，不利就变通；有的以情况特殊为由突破程序，以集体研究之名规避责任；有的奉行好人主义，对违反制度的行为睁一只眼闭一只眼，不及时纠治，任由其愈演愈烈。制度执行失之于宽、失之于软，就变成了没有牙齿的“纸老虎”，难以形成应有的刚性约束。
四是制度权威树得不牢，存在“潜规则侵蚀明规则”的问题。制度能否管住权力，既取决于执行是否严格，也取决于党员、干部是否认同制度、尊崇组织、信赖规则。现实中，有的干部以个人意志干预制度执行，以人情关系影响规则适用，使同一制度因人因事而异。制度一旦屈从于个人意志，就难以成为统一的行为准则，潜规则就会破坏公平公正的权力运行秩序，使守规矩者吃亏、钻空子者得利，进而消解制度权威，损害政治生态。
三
如何更加科学有效地把权力关进制度笼子？更加科学，重在权责配置合理、运行程序顺畅、监督制约严密；更加有效，重在制度规定得到严格执行、权力运行偏差得到及时纠正、履职尽责得到切实保障。把权力关进制度笼子，不是限制权力正常行使，而是通过科学制度和刚性执行，既防止权力越界、任性用权，也防止有权不用、履责不力，使严格规范权力与充分发挥权力作用统一起来。
完善科学严密的制度体系，才能使权力运行有规可依。科学的制度设计必须“密而不繁、有效管用”。制度严密，不在于条文越多越好，而在于关键环节不留漏洞；制度简明，也不是降低要求，而是避免重复规定和无效程序。应细化不同主体、不同层级、不同岗位权责清单，合理划分权力，明确履职边界和相应责任，既保证履职所需，又防止权力过度集中和权责失衡。规范程序是约束权力的重要方式，权力越重要、影响越广泛，程序就越要严格。应完善“三重一大”事项集体决策及责任落实机制，明确决策权限、议事规则和运行程序，防止先办事后补手续、以会议纪要代替规范程序，特别是对工程建设、招标采购、资金资源配置、执法司法等重点领域、关键环节，加强流程控制和风险预警，规范自由裁量权，压缩权力任性空间，堵住打招呼、搞变通的漏洞。制度体系严密协调，才能消除监管盲区。应及时清理过时制度，修订衔接不畅、标准不一的制度，同时针对新领域新场景下的权力运行特点，补齐制度短板，做到权力运行到哪里，制度约束就覆盖到哪里。
强化制度执行，才能使制度约束真正发挥作用。要坚持法规制度面前人人平等、遵守法规制度没有特权、执行法规制度没有例外，防止留“暗门”、开“天窗”，防止制度因人而异、因事变通。一要增强制度意识。加强法规制度宣传教育，引导党员、干部懂法纪、明规矩、知敬畏，认识到严格执行制度既能约束权力、防止任性，也能保护干部、保障履责。二要推动权力运行更加清晰、透明、可追溯。以公开透明减少信息不对称，以必要记录为发现问题、纠正偏差、追责问责提供依据。应依法依规完善党务、政务和权力运行公开机制，运用信息化手段规范权力运行流程、加强风险预警，及时发现和纠正权力运行中的违规行为。三要加强整改问责。推动纪检监察、巡视巡察等监督贯通协调，对监督发现的制度执行问题，明确整改责任、跟踪整改落实，推动堵塞制度漏洞，使发现问题、纠正偏差与完善制度相衔接。对选择性执行、象征性落实、绕开程序、规避监督等行为，严肃查处、绝不姑息；对失管失察、放任纵容的，也要依规依纪追究责任，以严格问责维护制度刚性，形成尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的良好环境。
强化对“关键少数”特别是“一把手”的监督，才能切实维护制度权威。“一把手”处于组织重大事项决策、推动制度执行的关键位置，能否正确对待权力、自觉遵守制度，直接影响本地区、本部门的风气和制度执行的效果。“一把手”带头遵守制度，能够形成以上率下的示范效应；凌驾于制度之上，则容易产生“破窗效应”。必须督促“一把手”正确行使权力，做到位高不擅权、权重不谋私。一要严格贯彻民主集中制。正确处理民主与集中、集体领导与个人分工负责的关系，健全领导班子议事决策规则，严格执行集体研究、民主决策等制度，既防止个人专断、搞“一言堂”，也防止议而不决。二要压实管党治党责任。党委（党组）要落实全面从严治党主体责任，书记要履行好第一责任人责任，带头按制度办事、按程序用权、自觉接受监督，管好班子、带好队伍，督促本地区本部门严格执行各项制度，及时纠正违规行为。要把制度执行情况作为检验“一把手”政治立场和责任担当的重要方面，防止将制度执行推给具体部门和一般干部。三要加强监督制约。把“一把手”制度执行情况纳入述责述廉、民主生活会、巡视巡察和干部考核，压实上级党组织对下级党组织“一把手”的教育管理监督责任，推动上级、同级、下级监督相互衔接，增强监督实效。通过管住“关键少数”、带动“绝大多数”，推动党员、干部习惯在制度约束和监督之下履职用权。
作者：中共中央党校（国家行政学院）习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、马克思主义学院教授
