全球海洋治理的现实困境与变革方向
樊小菊 沙鸿瀚
随着百年变局加速演进，世界进入新的动荡变革期。和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字持续向海洋传导，单边主义、霸权行径加速向深海、海上通道、极地海域等领域渗透，多重矛盾交织叠加，全球海洋治理面临严峻考验。习近平总书记强调：“我们人类居住的这个蓝色星球，不是被海洋分割成了各个孤岛，而是被海洋连结成了命运共同体，各国人民安危与共。海洋的和平安宁关乎世界各国安危和利益，需要共同维护，倍加珍惜。”构建海洋命运共同体，是构建人类命运共同体理念在海洋领域的具体展开和生动实践，为破解全球海洋治理赤字、推动构建公正合理的国际海洋秩序指明了方向。深入剖析全球海洋治理面临的现实困境，探寻契合时代大势的变革方向，对于维护海洋和平稳定、推动海洋可持续发展具有重要意义。
一
全球海洋治理是国际社会依托多边合作、在国家管辖范围以外海域、针对各类跨境海洋事务的共同治理实践，其核心目标可以概括为三个方面：维护海洋安全与秩序、推动海洋资源可持续开发、保护海洋生态环境。当前，上述目标领域均面临现实困境。
地缘博弈加速向海上通道、海底设施、极地海域蔓延，海洋安全风险持续累积。一是通道安全武器化愈发明显。海洋战略通道关乎全球产业链供应链、能源与粮食安全，是全球贸易的“生命线”。当前，霍尔木兹海峡、曼德海峡等关键航道地缘风险走高，船舶遇袭、航运保险价格上涨，直接扰动全球航运市场。个别国家谋求掌控全球主要航道，启动所谓航道审查，推动国内监管规则域外适用，对巴拿马运河、苏伊士运河等航运枢纽及关键港口施加地缘干预与外交压力，严重破坏航道治理共识。二是水下空间安全脆弱性凸显。海底通信光缆、能源管道等关键水下基础设施，支撑着跨境数据流通与全球能源输送，但相关监管、追责、赔偿等规则缺位。从2022年“北溪”天然气管道被炸到2026年叙利亚至埃及海底光缆遭破坏，越来越多的受损中断事件暴露出水下设施的安全短板。三是北极海域博弈持续升温。近年来，俄罗斯、美国、欧盟等相继出台或修订北极战略，把北极与自身安全相关联，甚至将安全置于各自北极战略核心位置，使北极这片原本以科研合作为主的区域，逐步卷入大国竞争，原有合作议程被干扰，务实项目推进受阻，多边合作机制几近停滞。
深海治理制度建设滞后于开发实践，深海资源开发困境日益突出。其一，国际海底矿产商业性开采的多边规则供给严重滞后。根据《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）和《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》，国家管辖范围以外的海床、洋底及其底土（以下简称“区域”）以及“区域”的资源为人类的共同继承财产，由国际海底管理局（以下简称“管理局”）代表全人类行使对“区域”内资源的一切权利。管理局已完成多金属结核、多金属硫化物、富钴铁锰结壳的探矿和勘探规章制定，但围绕国际海底矿产的商业性开采开发规章谈判进程艰难，各方在环保标准、惠益分享等核心议题上分歧突出，共识难聚。其二，单边监管安排动摇国际海底制度的运行基础。个别国家依照其国内法推出针对国际海底区域深海矿产勘探、开采的单边审批安排，绕开管理局主导的国际海底制度，自行受理许可申请，试图“另起炉灶”，谋求搭建平行监管制度。其三，深海开发收益分配不公问题日益突出。不少国家深海勘探开发技术和资金有限，难以独立开展深海作业，只能依托域外商业力量参与其中，产生的大部分收益由域外主体掌握，人类共同继承财产原则所倡导的收益普惠共享目标难以落地。其四，现行国际海底治理规则主要约束《公约》缔约国，对非缔约国的适用问题一直存在法理分歧。2026年，管理局大会准备提请国际海洋法法庭海底争端分庭出具咨询意见，聚焦非缔约国开展国际海底采矿的法律效力、人类共同继承财产原则对非缔约国的约束力等关键问题，但该议题被推迟至2027年讨论。总体看，资源开发实践跑在规则前面，部分国家片面强调自身开发权益、回避义务，持续放大制度漏洞，削弱深海治理赖以立足的法理根基。
近年来，中国积极参与全球海洋治理，推动构建海洋命运共同体。9月17日，2026海洋合作发展论坛在山东青岛开幕，主题是“从蔚蓝到未来——发展可持续海洋经济，共建美丽丰盈的海洋”。来自60个国家和地区的嘉宾及12个国际组织代表参会，围绕海洋经济、科技创新、生态保护等议题深入交流，为全球海洋可持续发展凝聚共识。图为论坛现场。 新华社记者 李紫恒/摄
海洋生态压力持续加剧，全球海洋生态保护风险不断上升。联合国2026年发布的第三次《世界海洋评估》报告指出，人为和自然因素正使海洋生态系统承受日益严重的压力，气候变化、污染、过度开发等持续削弱海洋健康。全球海洋变暖和海平面上升加速，大量海洋生物生存空间受到挤压；海洋污染问题持续恶化，几乎所有海洋栖息地的生物多样性都在下降。日本24轮核污染水排海总计排放量达18.84万吨，放射性物质随洋流扩散，凸显出在现有全球海洋治理框架下，跨境海洋污染损害的责任认定、追责落实仍存在明显短板。海洋生态风险相关损害链条往往涉及多国管辖海域，单一国家的管控行动覆盖范围有限，无力处置跨区域、系统性生态风险，跨境海洋生态治理高度依赖多方协同，但当前统一、有力的多边管护安排仍较匮乏。《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》（以下简称“BBNJ协定”）作为近年来全球海洋生态治理取得的标志性成果，为公海生物多样性保护搭建起全新制度框架，但在落地转化、履约协同等方面仍面临不少现实挑战。
二
海洋治理在安全、资源、生态领域显现的困境，是多重因素共同作用的结果。海洋战略价值攀升带来的竞争加剧、各国海洋发展基础差异以及协同治理推进迟缓等因素交织叠加，持续加剧海洋治理赤字。
海洋战略价值攀升，霸权行径肆无忌惮，是海洋安全风险累积发酵的内在根源。海洋维系世界各国对外联通与经贸往来，在当前国际力量对比深刻调整、产业链供应链安全压力上升的背景下，资源与规则竞争持续向海洋空间传导，海洋领域博弈竞争显著增强。关键通道、水下空间、北极海域等战略价值上升，成为重点竞夺对象。处于海上交通要道的重要海峡、运河、港口是扼控全球经济的“咽喉”，个别国家将其作为维护霸权、攫取经济特权的工具。有的甚至滥用武力，致使战火直接威胁关键航道，相关航运通行面临中断瘫痪风险。关键水下基础设施对全球互联互通至关重要，但缺乏有效物理保护，使其更易成为敌对行动中的非对称攻击目标。在全球范围冲突、对抗风险上升背景下，关键水下基础设施的脆弱性更加突出，全球性保护共识和制度安排远未达成，关键水下基础设施工具化、武器化逆流正加速成势。受气候变暖驱动，北极海冰消融加快，北极航道地缘与商业价值大幅提升，围绕北极航道利用和资源能源开发的战略博弈愈演愈烈。而北极理事会作为北极海域治理中重要的区域性机制安排，受地缘冲突外溢影响冲击，治理效能遭到削弱，科研、环保领域务实合作难以落地推进。
利益难以调和、发展能力差距显著，是深海资源开发困境加深的主要原因。从利益层面看，国际上围绕深海资源开展的多边谈判，通常遵循协商一致原则，重大议题需各方达成共识方可落地，一旦利益诉求尖锐对立，少数参与方即可阻滞磋商进程，直接拖慢国际规则的制定节奏。少数国家将深海视作重要竞争场域，出于维护其供应链优势与规则话语权的战略考量，不愿接受管理局主导的多边谈判进程约束，转而依托国内立法另寻解决路径，加剧了深海治理规则碎片化的态势。利益分歧进一步引发法理争议。国际海底区域制度是根据《公约》确立的国际法律框架，但对于没有加入《公约》的国家，能否直接开展深海采矿活动，受自身现实利益驱动，各国判断尺度大相径庭，难以凝聚起普遍接受的法理共识。从现实条件看，深海开发属于资本技术高度密集的前沿领域，全球技术创新与产业投入分布并不均衡，造成各国在深海开发实践、资源收益分配上呈现明显落差，不少国家虽享有法理赋予的权益，却难以转化为实实在在的发展红利。利益诉求的尖锐对立，使多边规则磋商举步维艰，而发展能力的巨大鸿沟，又进一步压缩各方达成妥协的空间，使深海治理制度建设难以跟上资源开发实践的前进步伐，持续放大既有制度漏洞。
海洋生态系统整体性与各国治理行动分散性之间的矛盾，是全球海洋生态保护风险持续加剧的深层症结。一方面，海洋污染对海洋生态系统健康构成日益严重的威胁，冲击生物多样性、栖息地和食物链，危害遍及全球。但海洋生态保护的推进，归根到底要靠各主权国家立足自身管辖海域付诸行动。不少跨境生态问题，灾害源头和受冲击区域分属不同国家管辖范围，处置工作需多国反复磋商，协调环节多、周期长，极易贻误最佳处理时机，造成生态损害持续向外传导扩散。以重特大船舶海上溢油事故为例，油污随洋流扩散至多处海域，尽管有相关国际条约作为遵循，但清污作业、责任界定等有赖各国分头推进，难以实现高效处置，危害范围扩大的案例屡见不鲜。另一方面，海洋生态保护面临成本与收益不匹配的现实难题。海洋环境改善带来的生态福祉，由国际社会共享。但环境监测、生态修复等离不开资金投入和技术支撑，相关成本主要落在开展保护实践的国家身上。有的国家只愿坐享海洋保护带来的益处，却回避应承担的责任义务。譬如在推进公海保护区建设过程中，前期远洋科考勘探、后期常态化监测管理维护等都需花费巨大资源，部分国家虽认同保护目标，却不愿投入力量参与共建，制约公海保护举措落地实施。上述两方面因素交织叠加，使得不少海洋生态保护倡议停留在纸面，各方业已形成的共识难以转化为实实在在的行动。
三
纷繁复杂的治理难题，折射出现行全球海洋治理体系的短板，完善治理安排、校准治理路径势在必行。面向未来，全球海洋治理应坚持海洋命运共同体理念，秉持共商共建共享的全球治理观，跳出零和博弈的思维窠臼，推动治理重心从分歧博弈转向协同共治，推动构建更加公正合理的全球海洋治理体系。
健全风险管控与互信安排，共同维护海洋安全秩序。推进海洋安全治理改革，需要在尊重各国正当安全关切基础上，维护海洋公域的开放与公共属性。既要靠健全风险管控守牢安全底线，也要靠深化互信安排化解对抗隐患，形成以国际法治为基础、以风险缓释为手段、以务实合作增进互信的海洋安全治理体系。应恪守《联合国宪章》宗旨原则和《公约》，约束部分国家选择性运用国际海洋规则的行为，摒弃依靠单边主张制造阵营对立的做法，反对将关键航道、海底设施、极地海域工具化、武器化。搭建常态化海上危机管控链条、完善紧急磋商与风险预警等实操机制，为处置海上突发事件提供重要保障，防范局部事态升级为对抗冲突。持续开展海上搜救、海底关键基础设施防护、打击海盗等非传统安全领域的务实合作，缓解地缘竞争带来的对抗压力，塑造“平等互信、公平正义、共建共享”的海洋安全治理格局。
近期，搭载“蛟龙”号载人潜水器的“深海一号”船赴南太平洋执行中国大洋100航次第二航段科学考察。此次任务聚焦深海生态保护，帮助发展中国家开展能力建设，促进深海科学事业协同发展，是践行海洋命运共同体理念的生动体现。图为“深海一号”船从福建厦门起航。 新华社记者 黄韬铭/摄
构建兼顾发展权与管护责任的利益平衡框架，推动深海资源开发普惠包容。深海治理矛盾的核心，不是简单停留在是否构建规则层面，而集中体现为规则为谁服务、权责如何匹配。深海矿产是人类共同继承的财产，制度设计不能简单走向全面禁采或无约束开采这两个极端，而要统筹保护义务和发展权利，弥合能力鸿沟，理顺收益分配。在规则磋商中坚持均衡导向，兼顾各国合理发展诉求，设置技术转让支持、能力帮扶等条款，破解部分国家“有权利、无能力”的困境。建立公平透明的收益共享机制，规范深海资源商业开发主体的环境责任与回馈义务，防止少数国家和少数资本垄断深海红利，推动资源开发成果由国际社会共同分享，实现保护、开发、公平分配三者有机统一。
健全跨国协同履约机制建设，合力守护海洋生态系统。海洋生态领域的制度变革，需把握好制度落地与行动协同的内在关系。实现海洋生态保护走深走实，关键在于凝聚各方共识、强化协同行动，不仅要充分运用既有制度安排，更要推动各国行动同制度目标对齐。稳妥推进BBNJ协定落地实施，增进全球、区域层面各类环境公约与治理安排的统筹衔接，破解海洋治理机制协调不足问题。坚持共同但有区别的责任原则，搭建起长效跨区域海洋环境监测、协同治理、突发污染应急响应网络，补齐相关方在观测装备、治理资金、环保技术等领域短板。持续完善成本共担、收益共享的生态保护正向激励机制，以此带动各国常态化开展联合养护行动，协同遏制海洋生物多样性衰退趋势。
作者单位：中国现代国际关系研究院涉外法治与安全研究所
